7.1.2.1　政府间跨区域交易的内涵及其操作模式

在现行强刚性约束的土地计划管理体制下，为了解决快速增长的建设用地需求无法在现有土地利用总体规划指标和土地利用年度计划指标分配中得到满足、规划的新增建设用地在空间上与实际需要之间的不匹配性以及耕地补充潜力较小而用地量较大的地区难以达到“占补平衡”要求这三个方面的矛盾与困境，浙江省基于本质上与城乡建设用地增减挂钩相似的“折抵、复垦指标”^[5]“待置换用地区”^[6]这两个政策体系的先行实践，从21世纪初开始建立了“折抵指标有偿调剂”“基本农田易地代保”“易地补充耕地”三个主要内容的政府间跨区域土地开发权交易政策体系。^[7]

折抵指标有偿调剂政策，是为了解决建设用地供给与需求的区域不平衡性问题。从2000年开始，浙江省允许折抵指标（包括复垦指标）在政府间跨区域有偿调剂，从而构建了一个折抵指标市场。这使得省内欠发达地区或者可以选择把土地整理后获得的折抵指标用于本地发展，或者选择出售给其他地区来获得预算外财政收入，而省内的发达地区或者可以选择减少本地投资，降低建设用地需求，或者可以选择向欠发达地区购买折抵指标来满足建设用地需求。由于各地在使用折抵指标上的边际收益和通过土地整理获得折抵指标的边际成本各不相同，因而这就存在比较大的市场交易空间。^[8]

基本农田易地代保政策，是为了解决土地开发利用中遇到基本农田就难以建设的问题，它是指基本农田跨县市“有偿代划和保护”的做法。委托代保的县市主要分布在杭州、宁波、温州、台州等发达地级市，而代保的县市主要分布在衢州、湖州和丽水等。与基本农田集中置换政策相配合，基本农田易地代保政策大幅度拓展了经济快速增长地区的建设用地空间。从表7.1可见，截至2009年，仅杭州和宁波两地就置换出30多万亩基本农田，从而为浙江省内两大都市区的经济发展提供了土地空间上的保障。

表7.1　浙江省基本农田易地代保情况

资料来源：浙江省国土资源厅。转引自汪晖和陶然《论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含义》（2009）。(www.daowen.com)

易地有偿补充耕地政策，是为了解决发达地区用地多、补充耕地潜力小，但仍需实现“耕地占补平衡”的矛盾。1999年浙江省下发《关于加强一带垦造耕地管理工作的通知》（浙政办发〔1999〕132号），正式出台了易地垦造耕地政策。同年，杭州市委托上虞市在其所属海涂垦造耕地3万亩，分三期实施，杭州市则在随后四年内向上虞市支付造地费9900万元。此后，浙江省陆续出台了政策规范异地有偿补充耕地的做法，建立了各级垦造耕地项目储备库，征收了耕地开垦费。

7.1.2.2　政府间跨区域交易模式的评价

浙江省跨区域土地开发权交易模式，在接受现有刚性约束的建设用地指标计划配置体制、基本农田保护率和耕地占补平衡要求的基础上，创造性地在地方政府间引入市场机制来跨区域配置土地开发权，从而在保证跨区域发展权初始分配平等化的基础上（即土地利用规划总体指标和每年度自上而下层层分解的年度土地利用计划指标），通过市场化机制降低了现行建设用地计划管理体制下无法识别土地边际产出区域差异的信息成本，不仅实现了建设用地资源利用的跨区域有效配置，而且也为省内欠发达地区补充了宝贵的财政资源，使得不同地区在经济发展与耕地保护之间可以找到各自的平衡点（汪晖、陶然，2009）。浙江模式在实践中证明了在我国现行建设用地计划管理体制框架中可以引入市场化配置机制。

然而，可用于跨区域交易的“折抵指标”“复垦指标”和耕地资源的产生本质上跟城乡建设用地增减挂钩的机制是一样的，因此浙江模式同样会出现上述城乡建设用地增减挂钩政策的负面效果。有学者质疑浙江模式存在规避中央政府基本农田审批权和新增建设用地土地有偿使用费，导致基本农田质量下降和建设用地总量失控等问题（谭峻、戴银萍，2004）。另外，与城乡建设用地增减挂钩被严格限制在本市县范围内不同，浙江省的用地指标交易是跨区域的，这样尽管在一省层面上耕地数量能够占补平衡，但具体到某一市县范围内，就可能导致建设用地开发量快速增加，耕地大幅度减少。对于那些依靠出让土地指标获利但也大量增加了耕地数量的区域，以后是否可以对这些已经出让了土地开发权的新增加耕地进行非农开发？如果不能，当欠发达地区可供出让的土地开发权从发达地区全部都获得了一次性收益以后，那么它以后的经济发展潜力如何保障？如果能，那么一省范围内的耕地资源只会不断减少，而再没有可供补充的耕地潜力。因此，这种模式会加速一省范围内建设用地开发和耕地资源消耗的速度，而因耕地资源的有限性也必然导致土地开发权跨区域交易市场的萎缩。若此时已经进入了工业化和城镇化发展的成熟阶段，自然很好，否则人地关系矛盾会因土地开发权的整体性快速消耗而愈加激化，毕竟它在本质上仍是一个土地城镇化和人口城镇化相脱钩的改革方案。