7.1.1.1　增减挂钩政策的内涵、目的及实施

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。^[1]该项政策本意是从保护耕地、控制建设用地总量的目的出发，对总量保持不变的建设用地的城乡结构进行调整。工业化和城镇化发展需要大量新增占地，而新的土地开垦在很多地区特别是经济发达的沿海地区受到土地资源条件的限制，在必须保证18亿亩耕地红线不能突破的前提下，如何有效利用农村建设用地，使得城镇建设用地的增加通过农村建设用地的减少来得以平衡，就构成了城乡建设用地增减挂钩政策要解决的核心问题。之所以农村建设用地有可利用的空间，是因为我国农村居民点占地比城镇建设用地要大得多，而且随着大量农民外出务工，农村中的“空心村”现象也日益严重。

2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》（国发〔2004〕28号）首次明确“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。^[2]随后，2005年国土资源部出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号），决定在浙江、江苏、广东等八省（市）开展挂钩试点工作。此时恰逢新农村建设在全国推开，给增减挂钩以极大的推动力。2008年国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），推动了城乡建设用地增减挂钩在全国的普遍化。

鉴于在增减挂钩实践中，地方出现了追求增加城镇建设用地指标，擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等问题，2010年中央一号文件提出城乡建设用地挂钩要严格限定在试点范围内，周转指标纳入年度土地利用计划统一管理，确保城乡建设用地总规模不突破。同年，国务院出台《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），强调农村建设用地复垦后要优先满足农村各种发展建设用地，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，其土地收益也要及时全部返还农村，严禁在农村盲目建高楼、强迫农民住高楼。

7.1.1.2　增减挂钩政策的积极效果

可以说，城乡建设用地增减挂钩是对现行自上而下行政性分配城镇建设用地指标的机制的一个补充和改进。行政性分配建设用地指标，面临着一个始终无法绕开的内在矛盾：中央为保护耕地而控制建设用地总量扩张，而地方为经济发展则希望建设用地指标多多益善。中央政府既希望各地搞建设保增长，又要保护耕地和控制建设用地的扩张，这样只能在平衡建设用地总量增长和各地经济发展的情况下切块下达行政控制用地指标，由此各地建设用地指标不足不均的情况就成了常态。

城乡建设用地的挂钩试点，部分解决了地方政府在抓经济发展时建设用地指标不足的瓶颈，拥有了在一定范围内增加城镇建设用地的合法渠道。在保护耕地压力大、城市建设用地指标极度紧张的情况下，它是一个能够调动中央和地方两方面积极性的新机制。这也是这种挂钩试点受到地方各级政府的欢迎，并能迅速在全国普及和不断被各地突破扩大的原因。鉴于此，中央政府也同时下达了建设用地增减挂钩的规模不能超过国家每年分配的建设用地指标一定比例（一般为10%）的规定，以防止地方政府“钻空子”，无限扩大挂钩转用土地的规模，产生严重的负面结果。

城乡建设用地增减挂钩有其积极意义，因为它打破了过去城乡建设用地的隔绝和屏障，使得过去不能流转的农村集体建设用地也可以通过指标转移转化为城镇建设用地，从而给城乡统一的建设用地市场提供了某种通道。这种挂钩机制打破了中央政府对建设用地指标的僵化控制，为地方乃至农民提供了一定程度上的自主权空间。(www.daowen.com)

7.1.1.3　增减挂钩政策的消极后果

城乡建设用地增减挂钩政策的重点在于“城镇建设用地增加，农村建设用地减少”这个关键点上，从而为地方政府的城镇建设用地需求寻求供应空间。但是，该项政策在具体实践过程中也出现了比较严重的消极后果。

首先，从耕地保护的角度来看，虽然该项政策的初衷是为了保护耕地，但在实际过程中因为“占优补劣”^[3]问题，反而进一步加速了地方建设对耕地的侵占与破坏。减少的农村建设用地（主要指农村居民点整理出来的建设用地^[4]）开垦成为耕地，这样新增加的建设用地就能在近郊农区占用相应数量的耕地。虽然这实现了面积上的“占一补一”，但补充耕地的质量却难以达到被占用耕地的质量，导致耕地隐性减少。这与这项政策的“耕地面积不减少、质量不降低”的要求相矛盾。事实上，耕地“占优补优”很难做到，而且也会破坏环境。负责耕地保护工作的一线干部如此解释：

要做到“占优补优”其实是非常难的。因为，如果哪个地方还有优质土地，老祖宗肯定早就把它开发出来了。中国自古就是人多地少，耕地资源非常紧缺，尤其在20世纪五六十年代的困难时期，如果有好的土地，肯定都被开发了。可见，现在补充的土地其实还是劣质的，是否可用于耕种，很难说。此外，占补平衡政策也会导致环境的破坏。因为开垦的地方主要是荒地、林地、山地、滩地等等，将这些土地开发成耕地，本身就是破坏自然生态环境的一种方式，会破坏其防沙、防风等功能。因此，该项政策虽表面上保持了耕地数量，但补充的耕地实际上用不了，且对环境破坏很大。

——来自笔者对信阳市国土资源局耕保科某负责人的访谈记录，访谈时间为2014年7月30日

其次，从人地关系来看，该项政策并不能正向激励地方政府形成人口城镇化与土地城镇化的协同机制。城乡建设用地增减挂钩政策的实施并没有服务于人口城镇化的目标和相应的配套措施，而且这种挂钩被严格限制在本市县范围内，不容许跨地市或跨省挂钩，因此它对于我国以外地就业为主体的进城农民工几乎毫无帮助。对于本地城郊农民来说，现行政策在很多情况下已经给了他们分享城镇化土地增值的益处，因而用承包地换社保、宅基地换住房并不受他们的欢迎。对于本地的非郊区农民来说，由于城乡建设用地增减挂钩只要地，不要人，他们交易经土地整理而形成的建设用地指标可以得到一部分收益但并未直接将此与他们在本地进城落户的政策挂钩，这就使得这种制度在本地城镇化中可能发挥作用的空间被限制。

再者，从近郊与远郊农村农民的利益关系来看，土地整理并村进新社区（通过农村撤村、并村所形成的新农村建设集体居住点被称为农村新社区），对于越是临近较大城镇的郊区效果越好，而越是在真正的农业农村区域，副作用就越突出和明显。由于近郊农村大部分农民已经不大务农或者农业兼业，他们进新社区实际上是一个城郊本地户籍农民城镇化的过程。但在远郊的农业农村区域，许多地方的农民搬进集体居住点后，虽然住房条件有所改善，但宅基地大幅减少，有很多还要自己另外交钱买房，同时离耕种的田太远，还要承受“上楼”后务农带来的生产养殖和生活的诸多不便与费用支出增加。特别是被集中到新村或所谓新社区的农民，许多仍然要外出打工，因而还是存在二次迁移安居的问题。可见，城乡建设用地增减挂钩政策并没有解决非郊区农民在就业城镇安居落户、土地城镇化与人口（户籍）城镇化脱节这个核心问题。