安吉县的生态经济发展尤其是美丽乡村建设全覆盖在政策实施上，必然依赖于各种条件，如经济与财政资源、行政执行力和政治领导力等，但在制度上论，政府严格执行土地规划和用途管制制度是其根本。美丽乡村建设全覆盖，实质上涉及政府通过对土地开发权的限制性行使，来达到保护和修缮耕地、林地，以及更广泛意义上的生态环境和有历史意义的建筑、界标、风景资源等具有生态和文化内涵的土地及其附着物的目的。根据《安吉县土地利用总体规划（2006—2020年）》，2005年全县1888.6平方千米，其中农用地面积1688.1平方千米、建设用地面积152平方千米、未利用地面积46平方千米，分别占全县土地总面积的89.50%、8.04%、2.46%。以2005年为基期年，规划农用地规模从2005年的168.81平方千米调整为2020年的170.06平方千米，占全县土地总面积的比重由89.50%调整为90.16%；规划建设用地规模从2005年的152平方千米调整为139平方千米，占全县土地总面积的比重由8.04%下降至7.35%。可见在土地规划上，安吉县总体上愈加严格限制土地开发权的行使，不断整理、复垦、盘活、更新原有的存量土地，促进土地节约集约利用。此外，安吉县制定了详细的建设用地管制分区及管制规则，因地制宜划定城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界，形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区四个区域，从而按规划主导用途区，以“禁止建设—允许建设—有条件建设—限制建设”的次序，对区域土地进行空间管制分区。实际上，这就是基于规划的土地开发权的管制性分配。

与此同时，安吉县通过以下方式对受到生态管制或者征地的农民予以发展权补偿：其一，对所有建设美丽乡村并达到政府考核标准的乡镇和农村予以区分性经济奖励，这份奖励本质上就是生态发展权的经济补偿。根据《安吉县建设“中国美丽乡村”考核指标与验收办法》，对经考核验收达到“中国美丽乡村”建设标准的乡镇、村根据人口规模大小实行以奖代补。^[16]这份生态补偿是安吉县187个行政村积极参与中国美丽乡村建设的重要激励。^[17]其二，实行村级建设“留用地”政策，即“凡建设需要征用市区城区及乡镇规划区集体土地，必须给被征地村规划一定的建设留用地”“留用地的使用在符合国家法律、法规、政策的前提下，由村级集体经济组织自主进行开发或通过招商引资进行合作、合股开发”。^[18]“留用地”政策本质上就是政府对征地农民经济发展权的再分配。其三，城乡均衡发展，公共服务城乡一体化，即实现了社会发展权的公平性保障。在安吉县政府投资下，基础设施向农村地区延伸覆盖，文教卫事业布局调整全面到位，环卫保洁体系全面覆盖，生产生活生态条件全面改善，而且养老、教育和医疗等基本公共服务的保障水平逐渐达至城乡一体化和均衡化。正是由于这些发展权补偿的充分保障，使得安吉农民普遍对美丽乡村建设持支持态度：

美丽乡村建设让我们村里的道路更宽敞了，房子规划更整齐漂亮了，土地流转经营更节约也更有效益了，乡土文化（的氛围）更浓郁了，乡村厕所更干净了，农家污水全被处理了，农村保洁有人负责了。对于这样山清水秀、整洁漂亮、生活富足的美丽乡村，谁不热爱？谁不向往？我们现在不仅拥有了城市人可以拥有的东西，而且拥有了城市人所没有或不能拥有的东西。(www.daowen.com)

——来自笔者对安吉县皈山乡某村支书的访谈记录，访谈时间为2013年11月13日