对于庞大的农业剩余人口转移，主要通过两个途径：一是外部劳动力市场吸纳，即地方政府积极鼓励发展劳务经济，而农村青壮年劳动力也积极外出务工，从而使得信阳市成为劳动力输出的人口资源大市。自2005年以后，信阳市每年超过200万劳务人员输往国内外（见图6.5）。二是内部劳动力市场吸纳，即地方政府大力发展工业和城市经济，从而创造更多的劳动力需求以实现农业剩余人口在产业部门之间的转移。这种途径本质上是对工业化的二元经济理论的应用，也是地方政府能够充分发挥发展自主性的领域。

图6.5　信阳市外出务工经商人员数量（2004—2010年）

数据来源：《信阳统计年鉴2007》和《信阳统计年鉴2011》。

然而，信阳市政府推动工业化和城镇化发展所面临的一个最大的困难就是工业与城市基础设施投资的资本匮乏问题。在缺乏配套的基础设施和市场环境支持的情况下，逐利的外来资本并不会自然而然地进入一个欠发达地区进行工商业投资。因此，信阳市政府推动地区工业化和城镇化发展的前提，就是需要找到启动基础设施及城市配套设施建设的资本投融资途径。但是，信阳市政府是典型的“要饭财政”，地方财政一般预算收入与支出之间存在巨大赤字，在数量上支出一般是收入的4倍以上（见图6.6），如2006年，信阳市地方财政一般预算收入是16.26亿元，而支出则是66.82亿元；2011年，一般预算收入是44.33亿元，但支出却高达222.8亿元。二者之间的赤字很大程度上依赖于中央财政转移支付来解决。在现实条件制约下，为了解决“发展任务重但财源少”的矛盾，跟中国大多数欠发达地区的政府一样，信阳市政府只能通过“土地财政”的融资机制来解决发展资金短缺的问题，这也正是土地开发权的政府垄断制度所创造的发展融资条件。

图6.6　信阳市地方财政一般预算收入与支出（2006—2011年）

数据来源：《信阳统计年鉴2012》。

以信阳市在2003年6月筹建的羊山新区为例，其中的建设发展过程可以充分地显示土地融资机制在欠发达地区推动工业化和城镇化发展的关键性作用。由于信阳市老城区很小，没办法容纳继续城市化发展的需要，因而信阳市政府决定建设一个新区，作为信阳市新的政治、经济、文化、教育中心。羊山新区当时的规划面积是76平方千米（2010年以后规划面积是81平方千米），其中起步区面积30.7平方千米。规划之初，羊山新区基本上都是荒地、山地，以及散落的村落，没有多少城镇建成区，农村集体土地（包括农村建设用地）占据了总规划面积的75%左右，其中农用地占比52.18%。可见，羊山新区的开发建设必然需要将大量的农村土地征收为城市建设用地。2003年决定开发羊山新区时，信阳市政府只给了新区筹建小组10万元的办公经费，组织了十来个人来办公。这10万元和十来个人是如何在一片荒地上建起一座新城的呢？参与建设全过程的羊山新区国土局负责人A道出了操作的模式：(www.daowen.com)

政府通过各方面的“关系”招商引资，让投资者来买地，要求他们预付一部分土地款，当时实行非常优惠的土地出让政策，一亩商住土地才十来万元，因而当时吸引了很多投资者。政府通过预付款启动征地拆迁和修路建设，而后土地再进行招拍挂获取土地收益。当时规定，若土地出让金在招拍挂过程中超过了合作投资者最初达成的预付款时，那么超出部分返还给投资者。2007年以后，由于国家严格规范了土地出让金的收支管理，土地出让金就不能返还了。开始修路建设基础设施时，政府靠国家开发银行贷款了10个亿。新区发展了以后，就慢慢还了贷款，现在已经很难再向国开行贷款了。羊山新区就是这样边征边建边安置，一步步滚动土地资金，才建成了一个新区。

——来自笔者对信阳市羊山新区国土局负责人A的访谈记录，访谈时间为2014年8月12日

归纳起来，羊山新区的建设步骤是：城市规划—“以地换路”（即政府私下与投资者达成协议，将一块未来要征收的土地许诺给他们，让他们先行支付土地出让金，政府用这些钱去征地拆迁以及修路。简言之，就是政府拿农民的土地作为借条，向开发商借钱去搞开发）、“国开行融资”（国家的资金是僧多粥少，目前已经很难获得国家给予的发展基金）等方式获得建设资金—基础设施建设—土地开发与出让—土地收益—再开发建设，其核心内涵就是以土地作为融资载体和杠杆进行滚动式开发。从财政角度看，这种滚动式开发模式，前期地方政府只能发展房地产业，否则根本就没钱推动后续发展，产生不了即时性土地收益；等房地产业发展到一定程度后，就会发展工业地产，从而创造长期性的工商业税收财源。根据羊山新区财政局的测算，总体上看，在羊山新区的经营性商住地产开发中，扣除所有征地成本以后，政府财政应有40%左右的收益率，但对于城市公共事业及基础设施用途的划拨土地，则是完全亏本的；而在工业用地方面，由于政府为了招商引资获取长远税源并解决当地就业问题，而对工业企业通常都给予了土地成本补贴以及税收补贴，因而土地收益也基本是亏本的。换言之，地方政府将通过商住地产开发获得的土地收益投入地方的基础设施建设和民生建设当中。

如今羊山新区已经汇集了超过20万人口^[6]，规划至2020年，总人口控制在41.28万人左右，其中城镇人口达38.19万人，城镇化率达92.51%。截至2013年末，羊山新区实现全年地区生产总值26.8亿元，同比增长13.2%；实现第三产业增加值19.9亿元，同比增长14.1%；第二、第三产业占地区生产总值的比重达96.8%，同比持平；固定资产投资全年累计完成44.6亿元，同比增长30.1%；城镇居民可支配收入达19 118元，同比增长11.0%；产业集聚区完成投资44.6亿元，产业集聚区规模以上工业企业主营业务收入完成6.5亿元。可以说，仅仅用了10年时间，羊山新区就从一大片荒地建设成为信阳市最为现代化的城市新区。羊山新区的土地融资发展模式，与信阳市其他区县推动工业化和城镇化发展模式本质上是相同的，所不同的仅仅是由于它具有更好的行政区位优势和更少的农村负担因而发展得更为迅速。