从土地开发权的角度看，龙港当前的发展困境可概括为三个相互关联的方面：其一，现行自上而下层层分解的建设用地指标计划分配体制，无法满足龙港日益扩张的城市发展在空间上的基本需求；其二，城区高人口密度的现状以及人口不断聚集的趋势，会进一步加剧集体土地城镇化的问题，也就意味着城区土地利用规划、城市更新改造以及耕地保护的政策执行更加困难；其三，城区集体土地的非法扩张，本质上是土地开发权的私有化过程，也是土地增值利益的独享化过程，这不仅不会为政府带来直接的土地收益，而且可能会加剧城区内部国有土地和集体土地在权利上的矛盾关系。为解决这种困境，从根本上说，需要改革土地开发权的分配体制，在城镇落户定居人口的扩张与土地开发权的制度供给之间形成一种协同的动态机制，与此同时，严格执行土地用途管制制度，防止土地开发权的私有化和土地增值利益的独享化问题的出现，从而保证基于国有土地有偿出让制度所形成的土地增值收益能够更好地进行社会化分享。

广东南海区土地开发过程中虽然通过制度措施有效保障了土地开发权的公平分配，但土地利用过程中依然存在一些亟需解决的问题：第一，很多地方的土地开发强度达50%以上，资源消耗浪费惊人；第二，以农业生产体制去应对工业化与城镇化的社会转型，直接导致了其城镇化落后于工业化、社会转型滞后于经济转型的问题；第三，政府征地过程中引发征地冲突。总而言之，当前地方发展所面临的发展困境（发展空间受限与社会矛盾冲突）要求政府对土地开发权的控制性分配必须要与人的发展权结合起来，而必须摒弃单线的经济发展观念。通过土地开发权及其发展性收益的社会化分配，使得社会群体尤其是农村转移人口的发展权能够得以增进（如进城农民、失地农民能够在城市“安居”“乐业”），那么内在支撑土地开发权政府垄断制度的集体主义道德原则的“公共的善”就得以实现。

【注释】

[1]关于浙江龙港镇的案例调研过程及资料来源说明如下：2014年12月3日至5日，受清华大学公共管理学院案例中心的派遣，作为该中心研究助理的笔者跟随清华大学公共管理学院孟延春副教授的课题组前往浙江温州市的苍南县和龙港镇进行实地调研；本章关于龙港镇案例的资料主要来自笔者的访谈记录以及被访谈者所提供的文本资料；本章在该案例资料使用上已得到清华大学公共管理学院中国公共管理案例中心的同意。

[2]关于龙港镇建镇的来龙去脉以及建设历程介绍，可参见魏启番：《中国第一农民城：龙港镇的由来》，经济科学出版社2008年版。2019年8月，经国务院批准，撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，龙港市由浙江省直辖，温州市代管。

[3]1981年，国务院和浙江省政府根据当地干部和群众的要求，以鳌江为界，从平阳县分出另置一县，因在玉苍山以南，故名为苍南县。新建的苍南县，面积1272平方千米，人口约93万人。全县七个区分属三个片，除江南三个区属经济较为发达地区外，其余地区都很落后。因为分县时，大的国有工厂、中小学、医院等固定资产几乎都留在平阳，全县除了几家小酒厂外没有一家像样的工厂，建县之初的苍南可以说是一穷二白。整个县不但没有经济中心城镇，就连普通城镇也很少，基础设施落后，各方面的条件都很差。苍南几乎所有的生产、生活资料都需要跨江到平阳县鳌江镇批发转运，不但苍南生产的商品全部需要到鳌江港口中转，江南三区的物资进出需要借助鳌江港口外运，就连百姓红白喜事操办酒席的食品、用品也要到鳌江去采购。苍南县委县政府看到了港口对经济发展的重要作用，认为苍南应该拥有自己的仓储码头，形成自己的物资集散中心，以取代鳌江镇对苍南县的经济功能，这不但能降低苍南县的物资运输成本，还能将苍南的经济命脉把握在自己手上，这才决定在沿江和龙江的结合地带设立龙江港区。

[4]此数据来自陈君球为调研组所提供的个人自述性资料——《创建中国农民城龙港镇的回顾》。

[5]关于陈定模个人经历及其任龙港镇党委书记期间所推行的改革历程可参见传记性著作《温州试验：两个人的改革开放史》（吴逢旭、陈文苞等著，浙江人民出版社2008年出版）的第一篇“陈定模传奇——龙港走向城市化”。

[6]历史上温州地区的百姓都有外出经商的传统，即使在“以阶级斗争为纲”的年代，这里外出以麦芽糖换废品的“货郎”的脚步从未停止过。这些货郎，肩挑糖担走四方，北上宁波、上海，南下福建，足迹走遍全国。在“文化大革命”期间，温州地区此类“投机倒把”的人为数不少，这些人都被定性为“全面资本主义复辟”的典型。十一届三中全会以后，苍南县江南片区的农民率先走上了工业化、市场化的致富之路。当万元户在全国还很罕见的时候，在苍南县已涌现出了6500家万元户，其中95%在江南片区。这部分先富起来的农民构成了建设龙港镇的第一批“主力军”。

[7]1984年10月13日，国务院发出《关于农民进集镇落户问题的通知》，通知规定：申请到集镇（指县以下集镇，不含城关镇）务工、经商、服务的农民和家属，在城镇有固定住所，有经营能力，公安部门应准予落常住户口，发给《自理粮户口簿》。国务院的这项政策彻底消除了龙港鼓励农民进城的政治风险，而打算进入龙港落户的外地人也因而没有了政策顾虑。

[8]1982年《宪法》第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”直至1988年，全国人大通过宪法修正案，第一次在法律上认定“土地使用权”可以依法有偿出让。然而，在共和国一个不起眼的小镇龙港，却以“公共设施建设费”的名义将这项“土地有偿使用”的工作悄悄地开展了四年。

[9]根据第六次全国人口普查数据，我国城镇人口少于25万人口的县级市有180个，占县级市总量的48.6%，龙港镇区人口总量已经超过了全国约一半县级市的城镇人口总量。

[10]1985年到1989年，龙港镇未批先用、少批多用的土地面积有19 206.59平方米，这是前期处理后剩余的问题归总处理；有证可考的还包括1986年261.405亩未批先占土地［参见《关于县四届人大二次会议第84号议案的答复》（苍规土字〔1991〕40号）］；无法领取土地及房屋产权证共377.27亩［参见《关于要求补征土地的报告》（龙政字〔1990〕91号）］，而此时的龙港镇区面积4.5平方千米，可考指标违规面积约占10%。

[11]20世纪90年代后期，为了解决土地指标与实际需求之间的矛盾，浙江省进行了鼓励土地整理措施的探索，规定经省或市土地行政主管部门批准立项的农地整理项目，竣工验收后，按实际净增耕地的60%核拨折抵建设占用耕地指标；土地整理折抵指标在全省范围内可以异地有偿调剂使用［见《关于鼓励开展农村土地整理有关问题的通知》（浙政办发〔1998〕91号）］。但由于多种原因，浙江既有的土地利用政策改革已经部分被叫停，比如基本农田集中置换和易地代保政策在国土资源部《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》（国土资发〔2003〕388 号）和国务院办公厅《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（国办发明电〔2004〕20号）公布后停止执行；折抵指标政策也在《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71 号）颁布后停止执行。

[12]1999年，龙港镇镇区面积8平方千米；2001年，镇区面积10平方千米；2003年，镇区面积12平方千米。龙港每年平均增加1平方千米，但土地管理部门近年每年拨出新增建设用地指标及龙港镇组织造地产生的抵扣指标仅为1000亩左右，换言之，城镇扩张中集体非农用（包括自然闲置耕地）地占到30%以上的比例。(www.daowen.com)

[13]在财税制度上，县与镇之间的财政分成关系因没有法律基础而不稳定，导致在县乡（镇）财政关系上，分配的结果往往是财政向县级政府集中。2005 年，龙港镇上交苍南县3亿多元税收，最后返还6000 万元，而龙港仅全镇教职工的工资和教育设施的建设一年就需8000 万元，差额只能靠预算外其他收入来弥补。2013年，龙港镇财政总收入18.18亿元，留给龙港的不到3亿元。与此同时，财政支出压力却与日俱增。2013年，龙港通过政府购买公共服务支出就达到3.5亿元，每年还需要0.8亿～1亿元来保持政府正常运转。乡镇公共财政经费紧缺，造成了镇一级对土地财政的过度依赖。在2013年9.997亿元土地出让金中，龙港分享了7亿元。但是，土地出让收入波动较大，难以构成镇级财政的稳定支撑。镇级财政的薄弱导致大量公共设施建设和公共服务投入缺乏可靠的资金支撑，影响了公共服务质量的持续提升和龙港镇经济基础的可持续发展。

[14]粉碎“四人帮”之后，为了让乡亲们尽快吃饱饭，南海县委提出三大产业齐发展，县、公社、村（大队）、生产队、个体、联合体企业“六个层次一起上”。后来，“六个层次一起上”被演变为“六个轮子一起转”，这也正是后来扬名全国的“南海模式”的雏形。

[15]马健：《南海模式：创新与困局——对南海土地股份制发展状况的调查》，《农村工作通讯》2008年第17期。

[16]即在不改变集体土地性质的前提下，拥有承包土地权的农户，以土地经营权向经济社会入股，集体按经济发展要求重新配置土地的使用布局，并按价值规律使用土地，是集体土地的所有权、经营权、使用权三者分离。简单而言，就是村集体在土地上“种房子”获得收益，农民则依据股份享受分红。

[17]马健：《南海模式：创新与困局——对南海土地股份制发展状况的调查》，《农村工作通讯》2008年第17期。

[18]访谈资料来源：《改革开放浪潮中土地股份制改革的“南海模式”》，《南海传奇》2018年12月3日。

[19]《“南海模式”的前世今生及未来方向》，《南方日报》2011年8月26日。

[20]马健：《南海模式：创新与困局——对南海土地股份制发展状况的调查》，《农村工作通讯》2008年第17期。

[21]“三旧”改造是指“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造，是对低效用地的集约节约利用。从2007年底开始，南海县着手起草了“三旧”政策，第一份政策便是后来在全国闻名的“海六条”——《关于理顺历史遗留建设用地使用权确权问题的意见》（南府〔2008〕46号文），该文件提出历史遗留建设用地，同时符合《意见》中提出的六项条件的可进行确权。以“海六条”为开端，《关于集体建设用地转为国有用地的意见》、《关于进一步理顺“三旧”改造建设用地使用权确权问题的意见》、《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村居改造工作的补充意见》等文件相继出台，构建起了较为完整的“三旧”改造政策体系，也奠定了南海是广东省“三旧”改造政策发祥地的地位。

[22]刘永亮《南海：从土地股份合作制到“三块地”改革》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1 612177054302737767&wfr=spider&for=pc。

[23]2015 年 2 月 25 日，全国人大常委会决定广东省佛山市南海区等 33 个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施部分法律规定，标志着农村土地制度改革三项改革试点正式启动。2013 年 11 月，党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革的方向、任务和要求，开启了农村土地制度改革新征程。2014 年 12 月，习近平总书记主持召开十八届中央深改组第七次会议，决定在全国 33个试点地区开展农村土地制度改革试点。2014 年 12月 31 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015 年 2 月 25 日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，试点工作正式启动。南海按照中央试点要求，结合地方实际，开始了近四年的农村集体经营性建设用地入市改革试点探索。

[24]在地方发展的落后阶段，很难通过税收取得城镇公共设施的建设资金，因为工商业的幼稚状态不仅不能提供税源，反而对公共设施有明显依赖。

[25]方少勇（2009）总结了我国人口梯级迁移的两条主线：一是农村居民中生存理性驱使的流动。处于生存理性驱使下的农民，其迁移机会成本和社会机会成本基本为零，绝对收入和生存成本比较，就是全部迁移动力。表现为流向大城市和流向农业产出较高的农村，流动距离只受交通费用约束，除了农村向农村的流动，定居发生的概率很小。只有生存问题得以解决，这部分人口才开始向第二条线靠拢。二是农村和城镇居民经济理性驱使的流动。需要支付相当的迁移机会成本和社会机会成本，受拉文斯坦的移民法则驱使、移民居所搜索模型约束和安土重迁民族特性影响作近距离的迁移并定居。既有移民投资冲动，又受风险限制。流向表现为梯级进阶，从农村到小城镇，从小城镇到城市。城市化的转移过程包括几个连续动作：首先是家庭迁移；其次是家庭固定资产购置（主要为房产）；最后是定居。如果定居是必然的，家庭的房产购置即使不是必定要出现的现象，也是一个普遍现象。作为无产无业的城镇居民，不仅生存成本高，家庭信用也会存在危机，其家庭从在城市社区立足到发展，无产无业状况下是难以想象的。