通过坚持推行土地有偿使用、户籍管理制度和民营经济发展三大改革，龙港基本上解决了城镇发展过程中的筹备建设资金、人口与产业集聚等重大问题，基本完成了城镇经济的初步发展和资本的原始积累。1986年以后，龙港民营经济的集聚效应凸显，原来由五个小渔村构成的空间渐渐难以支撑龙港经济快速发展规模。1992年，经上级政府批准同意，龙港从周边划进了沿江、龙江、白沙、海城四个乡镇，地域范围迅速扩大，从建镇之初的8平方千米扩容到58平方千米，而人口总量也迅速增加，达到12.4万人。到1994年，建镇10周年时，龙港镇在温州所有小城镇中综合经济实力已经排到了第一位，在全国亿元乡镇中名列第17位。2000年，为在鳌江流域发展中等城市打下坚实基础，温州市人民政府批准再次扩大龙港镇域，将湖前镇、江山乡、平等乡均划归龙港镇管辖。2006年《浙江省城镇体系规划》将龙港列为人口25万以上的中等城市。《温州市“十五”计划》和《温州市域城镇体系规划》提出有条件逐步建成以龙港为中心的鳌江流域区域中心城市，形成温州市的副中心城市。2011年，根据温州市统筹城乡发展的“1650”大都市圈发展格局和苍南县委“双海双区”发展战略，龙港再一次扩大了行政版图，苍南县撤销舥艚镇、芦浦镇、云岩乡建制，将其行政区域并入龙港镇，龙港的辖区面积达172平方千米。温州市人民政府在保留龙港镇建制镇的同时，设立龙港综合功能区（龙港新区），进一步拉开了城市发展框架。经过30年的发展，至2013年，龙港辖17个社区、172个行政村、22个居民区，辖区面积172平方千米，户籍人口36.2万，常住人口43.7万，占苍南全县的近三分之一，是温州市洞头县的三倍多，与温州市的泰顺、文成两县相当，城镇规模不断扩大，其中建成区面积19平方千米，建成区户籍人口17万，常住人口24.9万，城镇化率达到56.8%，已经达到北京、上海等特大城市中心区的人口密度。^[9] 2013年，龙港投资总额、地区生产总值、财政收入和城镇居民人均可支配收入分别达到111.9亿元、185.6亿元、18.8亿元、31910元，其财政收入超过了全国140个县级市，经济总量占到苍南全县的一半，是洞头、泰顺、文成三县之和，综合实力居温州市及浙江省各中心镇前列。

表5.1　龙港城镇化快速发展与扩张过程（1983—2013年）

数据来源：龙港镇人民政府关于《浙江省温州市苍南县龙港镇申报国家新型城镇化综合试点材料》，2014年8月。

经过1992年、2000年和2011年三次大的行政区划调整，龙港虽然已经发展成为一个镇区常住人口近25万的小城市，管理的任务与责任繁重，但是权限不足，管理责权不对等。例如，维稳、消防、节能、环保、卫生防疫、违章建筑拆除、征地、治安和交通管理等责任重大的事务都放给龙港，但审批权、执法权都在县政府。事实上，从建镇的第二个十年开始，龙港便以一“镇”之体量，承担了相当于一“县”的工作量。面对难以负担的公共服务和社会管理压力，龙港不得不在“县级体量、镇级建制”的城市管理体制困境下负重前行。

龙港这种“小马拉大车”的城市治理困境实质上反映了它在城镇体量扩张过程中所遭遇的发展权制度供给不足的矛盾。从土地开发权的角度看，这种发展权需求与供给之间的矛盾就更为明显。图5.3显示了龙港镇30年来城镇化率的变化情况，在20世纪80年代，由于龙港镇大力吸引农民投资落户，城镇化率大幅度超过当时全国城镇化率；然而在进入20世纪90年代以后的近20年，在全国城镇化进程快速推进的背景之下，龙港的人口城镇化却基本处于停滞状况，2008年城镇化率为40.23%，竟比1994年的40.42%和1984年的42.72%还低。其中原因，虽然涉及因区划调整而将周边村镇的大量农村人口纳入以至于拉低了龙港镇辖区内的整体城镇化率，但从根本上说，是城区规划的限制以及建设用地发展指标严重不足，导致农村迁移人口进入城区落户定居工作陷入停顿。

图5.3　龙港镇城镇化率变化情况（1984—2013）(www.daowen.com)

数据来源：龙港镇城镇化率数据来自表5.1；国家的城镇化率数据来自《中国统计年鉴1998》和《中国统计年鉴2014》。此处城镇化率均指常住人口城镇化率；若从户籍人口角度统计，2013年龙港镇的户籍人口城镇化率仅为38.9%（2013年，龙港常住人口43.7万人，建成区户籍人口17万人）。

1984年，龙港镇政府以土地吸引投资的方式，号召具有投资和生产能力的农民移居龙港镇。此时，由于龙港是新设城镇，政府土地指标十分宽裕，而且这个时期的国家建设用地管理制度也较为宽松，于是龙港镇政府在规划容许的范围内甚至突破了规划约束而敞开供应，从而在较短时间内就完成了人口规模、建设用地规模和产业结构相匹配的基本城镇构造。然而，随着国家建设用地管理制度愈加完善，对耕地保护的要求愈加严格，而自上而下层层分配的建设用地指标也愈加紧缺，虽然龙港经过几次行政区划调整以后，镇域面积接连扩大，所辖范围大幅增加，但是更广的镇域面积、更大的人口规模并不意味着龙港能够获得足够的建设用地指标。相反，由于龙港的建制镇地位，它不仅在建设用地指标分配体制中处于数量上的最末端，而且也是保障完成耕地保护任务责任者的最前端，加之龙港在前期的镇区扩大中已经违规违法地圈占了区域内大量农用地^[10]，使得上级政府加大了对龙港镇土地利用的约束力度。

为了争取更多的建设用地指标，龙港采用了各种手段：其一，向上级政府积极争取进行城市总体规划修编。因为规划修编往往可以合法地进行城区土地扩张，申请到更多的土地征用指标。自1982年的《龙江港区总体规划（1985—2000年）》之后，至今已经进行了五次规划修编，目前使用的《龙港镇城市总体规划（2012—2030年）》将城镇化发展目标设定为在2020年达到80%，2030年达到95%。与规划修编类似的方式，就是向上级政府申办各类试验区、开发区。其二，进行土地整理和造地以换取新增建设用地指标。^[11]龙港镇结合海堤工程前后造地超过1万亩，以此获得建设用地计划外指标。其三，默认甚至纵容大规模的集体土地城镇化。在龙港镇区不断扩张的过程中，集体非农用（包括自然闲置耕地）地占到了相当大的比例。^[12]一直到现在，龙港镇区仍有超过30%以上的集体所有性质土地。这就意味着，龙港镇政府并未从进入镇区的农村集体土地中取得垄断性收益。不仅如此，龙港镇政府还设有专门的镇区内集体土地性质房产的档案和房屋交易过户程序，其内容完全参考国有土地性质房产的交易，城镇扩张中土地指标的短缺使镇政府采取变通的态度，尽管这种变通本质上是违反现行房地产管理的相关法律的。

近年来，虽然上级政府在城镇发展空间规划上对龙港镇新增建设用地指标实行了计划单列，但龙港毕竟只是乡镇建制，每年可用的建设用地指标有限。龙港的建设用地指标占了苍南县的1/3左右，但每年只有100多亩，难以满足城市发展的客观要求。长期以来，龙港镇缺乏完善科学的空间规划管制，在土地财政依赖^[13]和用地指标不足的双重压力下，城区建筑与人口密度过高，城市公共服务空间不足（城市缺少绿地、儿童乐园、停车场等公共空间），交通拥堵严重，违章建筑较多，市容环境较差，危房改造任务繁重。2013年，龙港镇城区人口密度达1.3万人/平方千米，超过国际公认的宜居城市的1万人/平方千米的上限，高于与经济水平相当的一些经济发达镇，与上海市中心城区人口密度相当。由此可见，如果在制度上没有包括土地开发权合理分配在内的发展权供给，龙港经济社会的可持续发展必将受到严重阻碍。