龙港建镇以后，苍南县委需要对龙港建设的组织领导体系进行重大调整。有“孤胆英雄”之称的苍南县钱库区委书记陈定模向苍南县委领导主动请缨，要求到龙港镇工作，并向苍南县县长刘晓骅立下军令状：“如果不能把龙港镇建设好的话，就请组织处理我，撤职、处分、开除党籍都可以。”^[5]鉴于陈定模的决心，苍南县委决定任命他为龙港镇委书记。陈定模上任以后，很快就感到摆在他面前最大的问题就是缺少资金，甚至连镇政府办公经费都满足不了。

“建设龙港究竟靠什么？”陈定模与他的领导班子最终达成共识，在人、财、物三个要素之中，人是决定性因素，当时龙港面临的主要问题是人气不旺，龙港建设最需要的是人。他们分析认为，资金的来源有三个。三个投资主体：一个是“老子”，即国家投资；一个是“洋鬼子”，即外商投资；再一个是“儿子”，即依靠群众集资。依靠国家投资是一条常规的道路，之前龙江港区的建设就是依靠国家投资进行的，但是国家负担重，港区建设速度慢，而像龙港这样的“穷镇”太多了，大伙都伸手向“老子”要钱，“老子”一时也拿不出那么多的钱。外商投资，听起来确实很时髦，但是龙港的现状是“灯不明、路不平、水不清”，基础设施如此落后，哪个外商会到这种地方发展，因此，此路也不可行。最后得出的结论是：依靠群众集资。龙港镇党委最后把目光统一锁定在“群众集资”这条路上，鼓励农民带资进城。^[6]

在城乡二元隔离的体制之下，鼓励农民进城务工经商，首先就要改革严格的户籍管理制度，让农民自理口粮到集镇。1984年1月1日，中共中央《关于1984年农村工作的通知》中明确“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。龙港很快就把握住了这个政策机遇，及时而迅速地落实中央政策。1984年7月4日《温州日报》上发表了一篇题为《龙港镇也来了个“对外开放”》的文章，说龙港镇最近采取一系列优惠措施，对乡（镇）、外县、外省开放，吸引四方能人进镇开业。^[7]为了尽最大努力宣传龙港欢迎农民进城的政策，陈定模把镇里的所有干部组成四支宣传队，先后四次开赴全县12个区镇，通过广播、群众大会等多种形式，向广大农民大力宣传龙港的地理优势、发展前途和优惠政策，鼓励农民进城创业。到1984年底，有浙江、福建两省七县的7000多户农民来龙港投资落户。

龙港之所以能够吸引这些农民投资落户，是因为实行了另外一项与鼓励农民进城的落户政策相配套的政策——进城农民“建房有偿使用土地”，即进城农民不论户口，只要按照政府规定的标准，缴纳“公共设施费”就能够获得相应的土地使用权进行建房。换言之，政府通过有偿出让的方式将土地开发权直接分配给了进城农民。龙港镇制定了一种对土地使用权“分级定价”的方案：把龙港建设所要投入的资金以按照不同的地段、效益的高低向投资者征收土地使用费的方式收取。按照当时国家的土地政策，农村土地只能由国家征用，无偿划拨，不许买卖，为了避免“出售土地使用权”的提法有买卖土地的嫌疑^[8]，土地使用费仍然以“公共设施费”的名义进行征收。1984年8月7日，龙港镇正式发布文件《关于在龙港镇建房有偿使用土地收费标准的规定》，其中规定：“国营单位建房的根据国务院文件规定，按总投资的15%收取公共设施费用；集体和个人建房，根据不同地段、不同经济价值，每间分别按等级收取公共设施费（共分为3756元、2756元、1750元、1200元四个等级）”。

来自土地的公共设施建设费极大地缓解了龙港建设的资金压力，尤其是公用设施和市政设施建设的资金压力。1985年，龙港镇常住人口已达到两万人，此时龙港全镇累计总投资1.33亿元，其中“公共设施建设费”的群众集资11049万元，占85.8%；合股投资686.5万元，占5.1%；国家投资1216万元，只占9.1%（李金珊等，2014）。可以说，龙港这座新城主要就是靠进城农民缴纳的“公共设施费”建造起来的，在此后的12年间，龙港新城建设共投入资金12亿多元，其中近90%的资金都是通过土地有偿使用筹措得来。(www.daowen.com)

由于申请进城的农民基本上属于务工经商办服务业的农民专业户和个体民营企业，他们到龙港投资，创办工业、手工业、交通运输业、商业和服务性行业、文化教育、医疗卫生保健等事业，极大促进了城镇建设和经济繁荣。龙港镇党委政府也因势利导，积极发展多种所有制经济成分，采取自由组合、自主经营、自负盈亏、照章纳税的原则，鼓励国有、集体、个体等各种所有制经济成分共同发展。从结果上看，民营经济成为龙港经济发展自始至终的主导力量，到1986年就有闽浙两省六县市的两万多农民进入龙港办企业。至此，在原为一片小渔村的荒芜滩涂上，不到三年时间，一座新兴的小城镇在鳌江之滨迅速崛起了，数万名农民离土离乡，迁入他们自己建造的“城市”——龙港。

图5.2　龙港镇建镇发展资本的构成（1983—1985）

资料来源：根据调研数据自制。