龙港镇是浙江温州市苍南县直辖镇，于1983年10月正式建镇，地处温州南部，位于浙江八大水系之一鳌江入海口南岸。数十年来，它从鳌江口的五个小渔村起步，逐步发展成为浙南闽东北地区有名的经济重镇，而且也是全国小城镇建设示范镇，全国小城镇综合改革试点镇，联合国可持续发展试点镇，但它闻名于世的最显著标签则是“中国第一农民城”，即被视为“不花国家一分钱”“中国农民自费建城”的样板。龙港从一个小渔村成长为当代中国人口聚集最多、活力最强的现代化城镇之一的历史过程及发展机制问题，一直广受政策界和学术界关注。

龙港镇在建制之前，是以“龙江港区”的定位开展建设。^[2]1982年，苍南县经济委员会副主任、县龙江港区领导小组组长陈君球带领港区建设者刚进入由五个小渔村组成、总人口6000余人的龙江港区的时候，他们所面对的是一片野草和芦苇丛生的滩涂，到处沟沟坎坎。既缺资金，又缺技术人才，更无旧城可依，没有自来水，没有电，没有码头，没有邮政，甚至连一条能供板车通行的道路也没有。尽管港区建设一开始是朝着建设新成立的苍南县^[3]经济中心城镇的目标迈进的，但是苦于苍南县一穷二白的状况，龙江港区领导小组始终面临着“巧媳妇难为无米之炊”的困境。1982年苍南县财政预算2410万元，其中基础设施建设173万元，而龙江港区建设的全部预算只有15.5万元。在修建港区第一条主街道时，县财政第一次拨款5万元，但后来就没有钱了。^[4]陈君球等港区领导小组的干部天天向上级要资金也要不到。当时港区建设所面临的资金短缺的严重困境，从1983年7月4日苍南县政府办公室下发给龙江港区建设领导小组的一份“抄告单”中可见一斑。该“抄告单”（苍政办告字〔1983〕81号）内容如下：

龙江港区建设领导小组：

现将温付（副）县长在你组《关于要求划拨港区水厂建设经费的报告》上的批示抄告如下：

“无底洞，一而再三，财政负担不了，暂不复。 温 3/7”(www.daowen.com)

苍南县府办

1983.7.4

这份县政府“抄告单”给港区领导小组造成巨大压力，港区建设“下马风”疯传，引起了港区内部外部严重的思想混乱。原来已经启动或打算启动的工程建设，由于“下马风”一刮，工程进度受到严重阻碍，这是港区建设最困难的时期。而在港区领导小组中，个别意志不够坚定的同志产生了动摇，说“港区干不下去了”，认为“下马”是正确的，“迟停不如早停好，不必在此受苦”。而作为港区领导小组负责人的陈君球，则始终认为开发港区决策是正确的，是合乎苍南县人民长远利益的。因此，他主导下的港区领导小组经过反复研究，觉得向上要钱走不通，试图向下走，用民间力量帮助解决建设资金问题，即“集资建路”，决定用国家财政拨付的五万元先建一条板车道，两旁由建设单位集资建。由于当时国家还不允许集资搞建设，陈君球决定不上报，担心上报不批被动，先干了再说。龙江港区的领导班子就这样一步步克服建设困难，用极为有限的建设资金先后上马并建成了港区的道路、码头、仓库、水厂、电力等工程，极大地改善了港区的基础设施。到1983年12月，21家苍南国有商业公司、两家国有饭店以及银行等单位先后入驻港区。此时，龙港已经初步具有了城镇的框架。

应该说，苍南县政府开发港区的决策和规划无疑是具有前瞻性的，但是由于没有建设城镇的经验，港区建设主要依赖国家投资和计划经济的路子，况且领导班子的权力也有限，诸多因素造成了港区建设进展非常缓慢。虽然苍南县委书记胡万里在政策上非常支持港区的建设，但涉及资金问题，他和其他县领导也感到束手无策，因为县财政要考虑统筹安排，不可能把有限的资金全部“输血”给港区，否则其他的乡镇会“贫血”。港区的干部也急了，他们想尽一切办法，试图改善现状，可是主观的努力与客观的现实差距还是很大。周边的群众失望了，原来寄希望于能够出现一个像“对岸”鳌江镇一样的经济城镇，但就当时港区的发展状况来看成功的概率很小。更有人预测，依照当时的建设速度推算，直到2000年，龙港也难以形成城镇规模。龙港，这个新生的城镇，何时才能成为苍南的经济中心，承担起全县经济发展的重任呢？这道难题，亟待新办法来破解。