地方政府国有土地使用权出让收入的实现，主要依赖两个制度前提：一是在新增建设用地指标分配制度中，政府基于经济发展目的统一行使土地开发权；二是在土地用途管制和耕地“占补平衡”制度中，政府基于生态发展目的对大部分农用地和一般农业地区的土地开发权进行限制。从社会正义的角度看，通过政府行使部分土地开发权而产生的土地增值收益在性质上是社会化的，从而保障每一个社会个体都能从“地利共享”中获得相应的发展权利。在当前的土地增值收益分配结构中，征地农民从征地拆迁补偿中得到了最大一部分收益之外，城市居民和居住在农村的农民分别从“城市建设支出”和“农业农村扶持支出”中分享到一部分收益（他们不仅获得了相当可观的补偿金收入，而且也能够在经济发展中获得更多的发展与就业机会），而理应分享的农民工群体在实际上却几乎分享不到任何土地增值收益，这是当前土地增值收益分配公正性缺失的核心内涵，并非在于征地农民的补偿不足。

主要由一般农业型地区向大中城市和沿海发达地区转移的农民工群体在当代中国社会阶层中具有特殊含义：首先，人口规模很大，约2.5亿人，构成了“人口城镇化”的主体；其次，他们“漂”在城乡之间，两头都落不了地，既不能在城镇平等享受教育、就业服务、社会保障、医疗、保障性住房，也普遍不愿意再返回农村从事务农工作；与此同时，他们不仅为了农村的保障性福利不愿意将承包的农地和宅基地永久流转出去或退回集体，反而在城镇赚钱后回农村盖房，造成农村建设用地占地不降反增，增加的面积相当于我国全部城镇建成区的一半^[24]；再者，农民工群体能否市民化的问题一方面既涉及当前城市治理诸多复杂的经济社会问题的解决，另一方面也将极大地制约农地流转和现代农业规模化经营的实现。换言之，如果不能将农民工有效地进行市民化安排，那么发展规模化的现代农业最终只会沦为一纸空谈。农民工的市民化问题，本质上是发展问题。着眼于中国城乡经济社会的协调发展和可持续发展，通过合理配置发展权以逐步消化农业转移人口，使之有能力（enabled）在城镇稳定就业和生活，并与城镇居民享有同等权利和义务，就构成当前亟须政府解决的重大政策问题。

从政策实践考虑，真正的问题并不在于农民工市民化问题的重要性认识上，而在于农民工市民化的实现机制。在过去城镇化发展过程中，之所以“人口城镇化”会滞后于“土地城镇化”，是因为“以目前中国城市经济之体量，要把已经进城的两亿多农民工市民化，绝不是换一张城市户籍本那么简单的事情。要让农民工在城市留得住，跟市民一样有稳定的就业、住所、收入来源，要享受当地市民的同等社会保障待遇，由此而产生的巨额财政缺口非当前政府财力之所能及”（陈锡文、王国培，2013）。除了巨大的地方财力约束因素之外，城市建设用地约束也是另外一个关键性因素，这是因为城市消化进城农民人口必然需要更多的建设用地，显然，这种用地需求在当前新增建设用地指标紧缺性分配的制度条件下是不容易得到满足的。

化解农民工市民化实现机制的巨大财务与用地约束因素，与化解现行建设用地指标分配过程中的“公地悲剧”问题和城镇土地利用开发过程中的“反公地悲剧”问题，二者在机制上是一体的。现行建设用地指标分配的“公地悲剧”反映了地方政府推进城镇化过程中具有要“地”不要“人”的内在激励，以此实现地方财政收入（土地财政收入和工商业税收收入）的最大化。当前城镇土地利用开发的“反公地悲剧”不仅严重削弱了政府对土地增值收益的分配能力，而且也外在地激励农民工进一步增强对农村承包农地和宅基地的眷恋感。因此，在现行土地开发权的政府垄断制度框架之下，要实现真正的“地利共享”，促进社会公平正义与和谐稳定，其政策方案并不在于土地开发权的私有化（这只能导致土地增值收益主要集中在占农民户籍总人口很少比例的城中村、城郊及沿海发达地区的农民群体），而在于：其一，改革现行建设用地指标分配的机制。实行建设用地指标与进城农民工市民化数量相挂钩，即激励地方政府在要“地”的同时也要“人”，想要更多的城市建设用地，就要在所在地区相应安置更多的进城农民工人口。与此同时，探索建立进城落户农民土地承包权和宅基地使用权的合理退出机制，要求地方政府承担逐步减少乡村建设用地和土地复垦的责任。其二，坚持法治程序，严格规范征地拆迁的利益补偿标准。当前及过去几年，“维稳至上、鼓励钉子户的政策导向和舆论氛围，表面上是维护财产权利、迁就失地农民的要求，实际上奖励贪婪甚至违法，助长了人们恶性攀比心理，严重危害了公共利益，加剧了整个社会的不公不均不稳”（华生，2013）。对于失地农民的公正补偿，应将之归置于农民工市民化的整体框架予以考虑，原则上应取消现行一次性巨额现金补偿办法，通过配置发展权的方式，如城镇就业安置、农民宅基地换城镇住宅、农地换部分公租房租金收入，或者根据原宅基地和农地面积整体上折价返还部分建设用地的“留地”等方式，从而着眼于支持失地农民形成可持续维持生计的发展能力和保障，而不是任由失地农民或者因补偿标准太低损害生存权，或者因补偿标准过高而造成社会不公。

总而言之，现行新增建设用地指标无偿计划分配体制的无效率以及土地增值收益分配的不公平，是当代中国土地开发权分配机制存在的核心问题，也是需要政策调整的关键问题。而土地开发权及其增值利益的社会化分配，在很大程度上不仅决定着地方经济社会发展方式的转型，而且也关乎当代中国农民阶层不同群体之间的公平性发展。这种性质的理论判断，是本书认为需要政府在其中发挥关键性作用的主要依据。由于现行土地开发权的政府垄断制度及其等级制分配机制，是土地的社会主义公有制以及国家主导型发展体制的制度逻辑结果，在不变革或者颠覆现行制度整体框架的前提下，如何在土地开发权及其增值收益的分配中实现社会公平与经济效率的平衡，就是现行制度改革要考虑的核心问题。在城镇化快速转型的发展阶段，土地开发权的配置管理牵涉太多主体的切身利益，因而社会公平价值相较于经济效率价值理应受到更多的重视。这也是本书认为在当前城乡之间、农村内部之间土地占有严重不均衡，集体土地产权归属模糊以及土地经济区位差异巨大的条件下，基于私有财产权自由交易理论的土地开发权市场化改革方案不应被采纳的基本理由。

【注释】

[1]为了满足土地用途管制的需要，科学实施全国土地和城乡地政统一管理，国土资源部制定了城乡统一的全国《土地分类（试行）》，并自2002年1月1日起在全国范围试行。《土地分类（试行）》采用三级分类。其中一级分为农用地（此类二级分为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地）、建设用地（此类二级分为商服用地、工矿仓储用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地、特殊用地）和未利用土地三类。2007年8月10日，质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布《土地利用现状分类》，标志着我国土地资源分类第一次拥有了全国统一的国家标准。《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。

[2]除了农村集体内部因乡村建设需要包括宅基地调整需要而增加农村集体建设用地之外，所有进入土地一级市场流转的新增建设用地全部都要经过土地征收而转为国有建设用地，包括乡（镇）办企业使用村民集体土地或乡镇公共设施、公益事业，需要使用集体所有土地的，均须参照国家建设征收土地办理，并按照法律规定给予征地补偿。

[3]确定建设用地定额指标的方法有经济分析法、综合平衡法、因素分析法、计划演算法等；新的现代的经济数学方法和经济数学模型也正在逐步试用。不同的用地计划指标确定应采用相应的方法。建设用地计划指标由国家建设、村镇集体建设和农村个人建房三项用地计划指标组成，它们以及占用耕地计划指标的确定方法，可参见李凌：《建设用地管理》第二章第三节内容的相关介绍。

[4]国务院的批准权限包括：（1）国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，包括：按照国家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门批准可行性研究报告的项目，并且是在城市建设用地区之外需要单独选址的项目，国务院和国务院有关部门批准的能源、交通、水利、矿山等项目及中央军委批准建设的军事项目用地；（2）省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报告的铁路、公路、各种管线及大型的能源、交通、水利等基础设施项目占用城市建设用地区外的土地，涉及农用地转为建设用地的；（3）省、自治区、直辖市人民政府所在地城市，城区人口在100万以上的其他城市以及国务院指定的其他城市的城市扩展用地；（4）涉及基本农田的。根据《基本农田保护条例》第15条规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变和占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或征用土地的，须经国务院批准。省级人民政府的批准权限包括：（1）除报国务院审批之外的其他城市的市区扩展占用农用地的；（2）县和县级市所在的城镇及其他建制镇建设扩展占用农用地的；（3）地、市以下政府批准可行性研究报告的建设项目需要占用农用地的。省级人民政府授权设区的市、自治州的批准权限包括：（1）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内，为实施村镇规划而需要农用地转用的；（2）已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地安排可由市、县人民政府批准。

[5]年度土地利用计划的编制是依据《土地利用年度计划管理办法》进行的，该办法由国土资源部于1999年首次颁布，并于2004年和2006年先后做了两次修订。最后一次修订改变了以往年度土地利用计划只下达农地转用计划指标的做法，增加了新增建设占用未利用地计划指标，从而控制了新增建设用地总规模，因此现行年度土地利用计划对新增建设用地的管制更加严格。

[6]《土地管理法》第三十四条第6款规定，“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施”。1999年经国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》规划全国基本农田保护率为83.48%，下达到各省份的基本农田面积占行政区域耕地的比例也大致都在85%左右。而2008年国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》则明确提出守住18亿亩耕地红线。全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在12120万公顷（18.18亿亩）、12033.33万公顷（18.05亿亩）。规划期内，确保10400万公顷（15.6亿亩）基本农田数量不减少、质量有提高。

[7]参见《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕 11号）。

[8]虽然乡镇土地规划是土地规划实施和管理的基础性规划，也是建设用地审批过程中判断农地转用面积和空间布局是否符合规划的直接依据，但是乡镇土地规划及其农用地转用的审批权均在县级政府。新增建设用地涉及农用地转用需要由组织实施土地利用总体规划的县、市人民政府提出申请，而关于建设项目可行性研究，则需县级人民政府负责土地利用规划工作的部门提出具体的预审意见，即《农用地转用审查意见表》。

[9]一般包含城市基础设施建设、各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等。

[10]陶然：《土地融资模式的现状与风险》，载《国土资源导刊》2013年第8期。(www.daowen.com)

[11]一般包含城市基础设施建设、各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等。

[12]陶然：《土地融资模式的现状与风险》，载《国土资源导刊》2013年第8期。

[13]银行与地方政府的合作可以追溯到20世纪90年代后期兴起的“打捆贷款”，其特点是政府承诺、财政兜底、市场化运作，是地方融资平台的初始融资模式。随着涉足“打捆贷款”的规模增大，为了加强宏观调控，2006年4月25日五部委紧急叫停“打捆贷款”。但实际上，银行和地方政府间的合作并没有停止，反而在2008年经济刺激计划中愈演愈烈。地方融资平台从商业银行获得贷款的方式，有的靠土地抵押，有的靠平台公司之间的相互担保或者地方政府提供担保。

[14]按照我国《城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规规定，可设定抵押的土地权利仅限于出让土地使用权，如果房产抵押涉及划拨土地的，必须先补办土地出让手续、补交土地出让金或以抵押所获收益抵交土地出让金，并且土地使用权人必须是公司、企业等经营性组织或个人。以土地作为抵押物进行抵押贷款，必须有相应的土地证书作为抵押工具。

[15]这些土地抵押贷款为地方融资平台公司运营、开发区的基础设施投入、开发园区发展等发挥了重要作用，甚至房地产企业也从经营性土地抵押中获得了开发所需的资金。贷款的偿还除了依靠项目本身产生的收益（基础设施等公益性项目的收益很低），更多需要通过开发区招商引资，带动当地工业、商业的发展，由未来土地相关税收增加和土地增值来埋单。

[16]参见《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014）119号〕。

[17]将城郊地区的农民与沿海发达地区的农民并列在一起讨论，是因为这两个地区都有第二、第三产业的快速发展及因此而来的各种机会，其中最重要的就是土地升值。大中城市郊区，因为城市扩张，以前的农业用地逐步被征收为建设用地，地价大涨，农民以前的宅基地和之上的住房因此大幅升值，农民还可以得到土地补偿费。总体来讲，因为城市扩张带来的土地升值，使得城郊农民虽然失去了用于农作的土地，却获得了大量的经济收益和各种机会，这部分农民的状况应该不错，不仅远高于一般农村农民的状况，而且可能高于当地市民的平均收入水准。沿海发达地区因为第二、第三产业的发展，尤其是成功地实现工业化，农村土地大量由农用地变为建设用地，土地升值很快，农民通过宅基地及其上的住房参与分享经济发展的好处。第二、第三产业的发展吸引了来自全国的大量流动人口，外来流动人口不仅要租住房屋，而且为发展第三产业提供了需求。当地农民利用“地主”之便利，可以很好地获取相应的经济收益。

[18]如《土地管理法》第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。”

[19]这种农业收成情况，中国政府主管官员是非常清楚的。比如，2015年11月4日召开的国务院新闻发布会上，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊在解读十八届五中全会精神、介绍《深化农村改革综合性实施方案》时作出表述：“我们现在农村大部分农户就是七八亩地，十几亩地，一户就种这么一点地，靠这一亩地赚的钱跟在城里打工一个礼拜赚的钱差不多。”参见中国新闻网：《官员：大部分农户一亩地赚的钱跟打工一星期差不多》，http：//www.chinanews.com/gn/2015/11-04/7605571.shtml.

[20]赫勒1998年在《哈佛法学评论》（Harvard Law Review）上发表的那篇著名论文（The Tragedy of Anti-Commons：Property in the Transition from Marx to Markets）中，给出的一个重要例子就是美国机场建设不力导致航班延误和航空运输效率下降。1978年，美国航空业取消管制，乘客周转量翻了三倍，但此后的20年间美国只新建了一座机场（即1995年建的丹佛机场），新建机场所需的土地整合困难重重。当地居民想方设法地推迟、阻挠机场建设。

[21]所谓“敲竹杠”（holdup），在经济学上是指，某种商品或者服务只能从特定持有者或者提供者那里买（或卖），由于需求方或出售方事先已经投入很多资源，特定持有者或者提供者就可以据此进行要挟，要求出高价买或低价卖。在自由经济理论中，敲竹杠行为并不存在强制，而是一种正常的市场行为。

[22]段修建：《南京郊区农民不想种地盼拆迁致富》，http：//news.sina.com.cn/c/2011-02-10/014621929607.shtml。

[23]在现行土地出让收入管理制度中，土地出让支出主要分为两大类：一类为成本性支出，包括征地拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、补助被征地农民支出等，这类支出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本，通过土地出让收入予以回收，不能用于其他支出；另一类为非成本性开支，从扣除成本性支出后的土地出让收益中安排，依法用于城市建设、农业农村、保障性安居工程三个方面，使城乡居民共享土地增值带来的收益。

[24]2013年中国城镇化高层国际论坛上，国土资源部副部长胡存智在演讲中表示，我国在过去10年的时间里，大量农村人口转移进城，农村的建设用地不但没有减少，反而还增加了203万公顷。根据测算，目前农村居民点当中空置的用地达到10%～15%，相当于城镇用地的1/4～1/3，农村的土地闲置问题很严重。参见凤凰网：《国土资源部副部长：城镇化发展必须坚持保护耕地红线》，http：//city.ifeng.com/special/2013czhlt/20130330/356788.shtml.