工业与城市经济向农村区域扩张的同时，不仅将隐藏的巨大土地价值激发出来，同时也在土地利益分配上激化了农民与地方政府和开发商之间的紧张关系。为了保障农民权益以及防止社会冲突的出现，中央政府在制度与政策上不断规范并收紧地方政府的征地权力，同时也不断赋予农民更多的土地财产权利。在地方政府的征地权被削弱以后，以及在社会稳定问题上的“怕出事”逻辑之下，农民为了实现征地和拆迁补偿收益的最大化，在与地方政府的征地和拆迁博弈中定然采取“敲竹杠”策略，从而形成“钉子户”困局，即所谓的“反公地悲剧”（Tragedy of Anti-Commons）。

“反公地悲剧”的概念由哥伦比亚大学法学教授赫勒（Michael A. Heller）于1998年提出。^[20]与“公地悲剧”正好相反，“反公地悲剧”指的是，“多个所有者被赋予了排除他人使用某一稀缺资源的权利，但没有人拥有使用它的优先权”，换言之，“当太多人拥有排他权时，资源倾向于利用不足”。比如一块土地，有30名甚至300名业主，每名业主都能阻止其他人使用，结果谁都无法开发这块土地，出现所谓的“反公地”现象。在赫勒看来，反公地悲剧可以区分为两种基本形式：空间反公地和权利束反公地，前者指的是“所有者有可能拥有相对标准的权利组合，但没有太多权力空间可将之付诸正常的使用”，后者指的是“标准的法定权利组合分配给了正常空间中的若干持有人”（赫勒，2009）。在当今中国的土地利用与开发领域，如城中村改造的城市更新、房地产开发，基础设施建设等，反公地悲剧表现得越来越明显，土地资源的使用越来越难以达到效率使用所要求的规模，从而陷入“钉子户”困局。

在土地开发过程中，“敲竹杠”^[21]行为之所以能够成功，是因为土地一般需要整片开发，或者说土地开发的外部性很强，所以个别地段的土地权利人可以“坐地要价”。而那些愿意接受补偿协议的非钉子户，虽然因钉子户阻碍整个开发行为而在一定程度上损害了其利益，但钉子户行为所造成的损害是间接的，其过高要价也主要是针对作为外来者的开发商或实施征地行为的地方政府。在这种情况下，那些非钉子户虽然愿意及早得到拆迁带来的好处，但一般也很难动员起强大的社会压力（陶然、王瑞民、史晨，2014）。

除了这种经济性原因之外，导致土地开发陷入反公地悲剧还存在价值观和制度上的原因。

其一，农民“盼拆迁致富”的价值观是敲竹杠行为的思想基础。尽管我国实行土地的社会主义公有制，但是土地资本化和土地使用权的物权化过程，以及房地产市场所催生的社会贫富差距现实，都让农民原有的土地公有制观念消失殆尽，并形成了强烈的土地价值升值预期以及土地财富想象。基于这种预期和想象，一些开发实力较强以及占据良好经济区位的农民或村集体自己就罔顾土地规划和用途管制搞土地开发建设，如所谓的“小产权房”；另一些开发实力较弱的郊区农民也“视土如金”“不想种田盼拆迁致富”^[22]；至于绝大多数的偏远农村农民即使“盼拆迁”也是很难有这样的机会了。在城郊地区乃至相当大部分的农村地区，农民盼望拆迁的现象不仅存在，而且是相当普遍，因为农民希望土地被征和房屋拆迁从而变现土地利益（贺雪峰，2013）。

其二，现行土地开发多重管制政策以及征地补偿政策往往会鼓励征地农民采取“钉子户”策略。根据现行建设用地管理制度，任何一个土地利用及开发项目从最初的开发设想到最终破土动工，往往需要得到无数管制机构的批准，审批过程相当漫长，需要实施征地行为的地方政府付出相当大的资金和时间成本。与此同时，近年来全国推广的区片综合地价补偿标准每隔两至三年就要修订一次，这就在政策上不断提高农民的补偿价值预期。因此，征地农民“拖延”签订补偿协议是他们获取土地收益最大化的理性策略。

其三，在避免使用强制性征地权的情况下，农用地以及非农用地过于细碎化的土地产权现状导致农民的“钉子户”行为成为较为普遍的现象，“钉子户”之间可以形成博弈共同体。目前农村土地细碎化的现状主要是推行家庭联产承包责任制的结果，这对土地的未来整体开发利用造成了潜在的困难。换言之，倘若所有权分散到极小尺度，而一般性用途又集中在较大尺度上，就会形成所谓的“碎渣地”（fractionated land）困境（Dagan and Heller，2001）。但是，解决这种困境的途径，从根本上说还在于基于农地和宅基地退出机制的农村人口转移。(www.daowen.com)

当前中国土地利用与开发领域的反公地悲剧困境，本质上反映了土地开发权在现实中已经在相当大程度上被视为一项农民私有性的财产权利，由此而导致地方政府的征地成本近年来不断快速上升，这也就意味着政府通过垄断土地开发权而形成的土地财政已经有瓦解之趋势。反映在土地增值收益分配结构上，就是涉及征地和拆迁的这部分农民不合理地分享了大部分土地收益（表4.3、图4.4所示）。

从表4.3和图4.4可以看到，2008—2014年国有土地使用权出让收入总体上占到地方财政收入比较高的比重，但是这笔财政收入并不稳定，波动比较大，如2010年的比重是42.83%，2011年的比重则大幅上升至71.68%，达到历史最高峰，此后则有较大幅度的回落，2014年的比重是56.60%，由此反映出土地出让收入一方面对于增强地方发展的财力具有重要意义，另一方面也受到诸多经济社会因素影响而具有内在不稳定性。此外，更为重要的问题是，在土地出让收入安排的支出项目结构中，^[23]近年来征地拆迁补偿等成本性支出占土地出让收入的比重大幅增加， 2008年和2009年的比重是36%左右，但在2012年以后，则跃升至80%左右，并在前几年都维持在这个高位上。与此相对应，土地出让收入用于城市建设支出的比重则从2008年的29.26%大幅下降到10%以下（2013年是9.07%，2014年是9.46%）。“其他支出”主要是指用于农业农村（如农村基础设施建设、耕地开发、土地整理、基本农田建设和保护等等）、保障性安居工程两个方面的支出，它占土地出让收入的比重从2008年的33.02%也大幅下降到9%以下（2013年是8.30%，2014年是7.75%）。土地出让支出结构本质上就是土地增值收益分配结构，可见，当前中国土地增值分配存在严重的不均衡问题。由于国家的征地和拆迁补偿政策标准近年来都保持稳定状态，那么征地拆迁补偿等成本性支出事实上却在成倍提高，这就说明被征地拆迁的少部分群体通过博弈，总体上获得了较大幅度超过政策标准的补偿金，而大部分农民工群体以及农业从业农民群体则几乎分享不到土地增值收益。

表4.3　我国国有土地使用权出让收入及支出情况①

数据来源：国家财政部网站2008—2014年财政收支及全国土地出让收支情况统计。

图4.4　土地出让支出项目占土地出让总收入的比例