地方政府的土地融资发展模式在短期内依赖于房地产业市场价格增值，但长时间内却在根本上依赖于可获得的建设用地尤其是新增建设用地指标。在严格的自上而下层层分解的建设用地指标分配体制下，地方政府拿到建设用地指标就可以把低市场价值的农村用地转变成为高价值的城市建设用地，因而指标就是财富。没有建设用地指标的持续供应，地方政府的土地融资发展在很大程度上就成了无源之水。

在土地用途管制制度以及耕地保护制度的强有力约束之下，中央在宏观上主要按基数和经济发展需要确定一定时期内新增建设用地总体规划指标，并据此确定新增建设用地年度计划指标，这两项指标分解后下达到各个省份，并在省内自上而下再层层分解，直到乡镇层级。因此，对于地方政府而言，总量刚性限定的新增建设用地指标的分解本质上就是一种“零和博弈”的过程，即分给一个地方新增建设用地指标多就必然导致分给另外一个地方的新增建设用地指标的减少。一个地级市之内，一个县级政府若不积极争取更多的新增建设用地指标，就意味着另外一个县级政府将可能获得更多的新增建设用地指标，这样不仅意味着不能得到更多的建设用地出让金，更意味着这个县区的新增建设用地不能拉动更多的投资，从而影响当地的经济建设发展，也就相当于将经济发展权直接让渡给别的地区。通常来说，在市级土地利用总体规划编制中，新增建设用地指标分解是以县级政府根据其经济发展目标上报的新增建设用地需求为基础进行的，因此，县级政府为争取更多的新增建设用地指标，普遍会陷入虚报新增建设用地需求的“囚徒困境”选择中（孙静静、师学义，2012）。与此相似，一省之内，各市级政府的策略行为如此；全国之内，各省级政府的策略行为亦如此。

在这种新增建设用地指标无偿计划分配的体制之下，地方政府基于“零和博弈”的理性策略行为，必然会导致土地开发在结果上的“公地悲剧”，即地方政府上报新增建设用地需求的总和，必然会大于上级政府所拥有或确定的新增建设用地指标数量。根据国土资源部的调研资料，“31个省（区、市）都反映（建设用地）计划指标不足，多数反映下达指标只能满足需求的1/3”（国土资源部，2011）。一方面，地方政府的建设用地“饥渴症”可能确实反映了地方发展所需的建设用地需求快速增长的现实。在宏观上，国家基于保护耕地以及推进土地节约集约利用的考虑，已经明确实施具有很强刚性约束力的建设用地总量控制和减量化战略^[16]，但地方却普遍进入了工业化和城镇化快速发展阶段，而且在投融资机制上又普遍依赖于土地金融融资模式，因而地方政府的建设用地增长需求也是刚性的，二者之间的矛盾很大，在当前阶段下难以调和。此外，有限的新增建设用地指标在自上而下的分配过程中，往往会被行政级别高的政府以预留机动指标的名义层层截留，到达县城和中小城镇的新增建设用地指标就更加不足了；然而城镇化快速发展过程中，新兴的市、县级城市和乡镇，接纳了大量从农村转移过来的人口，它们更加苦于建设用地指标不足或级别低、配套差，从而更加无力发展。另一方面，地方政府的建设用地“饥渴症”也可能是被现行建设用地指标分配与管理体制所激发出来的。放弃新增建设用地指标，很大程度上意味着放弃了地方发展权利和相应的发展利益，而且不只是当期的，而可能是较长期的。这是因为根据现行运行制度，一个地方政府若放弃当期新增建设用地指标的增长需求，那么在以后的指标分配中也会处于明显劣势，这意味着其发展需求不足。此外，地方政府获得的新增建设用地指标越少，就意味着要保护的农用地数量越多，而目前我国对保护农用地数量在制度上并没有给予较大的利益激励，这样也使得该地区工业化和城镇化发展更加受限。关于地方政府的建设用地“饥渴症”的制度成因，从以下这段来自土地管理机构一线干部的访谈记录中便可得到清晰的理解：

每个地方的征地量比实际需求都有过分的内在制度激励。省里有一个征地率（实际征地量/批准的量）和供地率（出让土地数量/实际征地量）的排名，排名越高，那么在新增建设用地指标分配上就更有主动地位。在程序上，征地需要报批省里获取土地指标，如果一个地区的征地率过低，那么省里就会暂停该地区的新增建设用地报批手续，并迫使该地区将存量建设用地利用好再说。可见，该政策的本身含义是为了提高各地区的土地利用效率，尤其是存量建设用地的利用效率，防止地方政府盲目扩张征地。然而，该项政策却在实际上激发了地方政府征地的热情，以尽可能提高所在城市的征地率和供地率，从而为日后城市新增建设用地指标争取主动。(www.daowen.com)

——来自笔者对河南省××市国土局用地科某负责人的访谈记录，访谈时间为2014年7月23日

新增建设用地指标无偿计划分配的“公地悲剧”问题折射出了土地开发权的等级制分配在平等与效率之间的两难困境。不同区域的土地资源禀赋和经济发展水平差异很大，和欠发达地区相比，工业化和城镇化先行地区不仅在建设用地供给上更加严重不足，而且也更加缺乏土地储备资源来完成基本农田保护和耕地占补任务。这个问题不仅在省际之间存在，在一省之内的不同地区也同样存在，广东、浙江等发达省份亦如此。然而，在实践中，土地利用总体规划的主要控制性指标（建设占用农用地量、基本农田保护任务量、补充耕地量）在不同区域之间分配时较少考虑各地建设用地实际需求和土地资源禀赋等情况。这里所涉及的一个关键问题是，由于作为指标分配者的上级政府与下级政府存在用地需求和非农用地边际产出方面的信息不对称，要按照各地实际需求来最优化分解土地利用规划指标和年度土地利用计划指标实际上是难以操作的：这是因为在信息不对称条件下下级政府都有动机向上级政府虚高上报用地需求；同时，即使假设上级政府可以按各地经济基础和发展速度等一定客观指标进行多指标加权分解，但此类操作模式不仅在技术上容易引起争议，而且很容易引起来自下级政府的不满。因为任何分配方案，都可能被认为会造成各地发展机会的不公平（汪晖、陶然，2009）。因此，在行政操作上可行的就是那些能够保持形式上不同区域的发展权利公平，但因不同区域用地效率差异而缺乏配置效率的土地利用指标分配方案。由此导致的制度后果是非常明显的：一方面，由于各项控制性计划指标在跨区域分配上难以考虑各地建设用地的实际需求和边际产出，这种无偿计划分配方案在经济效率上必然很难实现优化；另一方面，缺乏弹性且过于严苛的建设用地计划管理体制不仅往往难以实现“既要吃饭，也要发展”的计划管理目的，反而促使下级政府屡屡突破上级政府的监督压力，实施各种自我表述为实在迫不得已的违法用地行为。