地区间的经济竞争，尤其是县际竞争，在张五常看来，是改革开放以来中国经济高速发展的奥秘所在。他认为，中央到地方各级政府是“从上而下地以承包合约串连起来的。上下连串，但左右不连”。通过这种“承包合约”，每一级政府获得它的经济权力和激励收益。在诸多经济权力当中，“一个发展中的国家，决定土地使用的权力最重要。没有土地就没有什么可以发展。土地得到有效率的运用，其他皆次要”。而在改革开放以后，“决定使用土地的权力落在县级政府之手”，具有了“高度的关于土地使用及日常经济决策的自主权”，因而“县级政府的经济权力最大，这层的竞争最激烈”。张五常在论述中所指的“决定使用土地的权力”其实主要就是指向地方政府（地市级与县区级）所拥有的土地开发权。换言之，土地开发权的控制权是地方政府推动地方发展极为重要的一项政策工具。

在土地开发权的等级制分配结构中，中央政府居于分配权的顶端，省级政府次之，直至将土地开发权分配至市、县级政府予以行使。^[8]土地开发权的地方政府主体性以及国有土地有偿使用制度，为地方政府推动地区工业化和城镇化发展提供了财政与融资基础。1994年开始的以收入集权为基本特征的“分税制”改革，在显著地向上集中了财政收入的同时，并没有相应调整不同级政府间支出责任的划分。实际上，地方国有和乡镇企业在20世纪90年代中期以后的大规模改制、重组和破产极大地增加了社会保障支出的压力，收入上移和支出责任事实上的增加迫使地方政府不得不全力增加本地财源。除了强化新税制下属于地方独享税的营业税、所得税的征收外，地方政府逐渐通过大规模的招商引资来争夺制造业投资，同时开拓以土地出让、各种行政事业性收费为主体的新预算外收入来源（陶然、陆曦、苏福兵、汪晖，2009）。此后相当长的时期，总体来看，地方政府的财政状况形成了预算内财政“保吃饭”、预算外财政“搞建设”的局面，预算外财政以土地财政和土地金融为基础，主要为促进经济增长而优先发展基础设施和投资城市公共服务。

一般来说，地方政府通过三个渠道来获得与土地相关的财政收入（见图4.2），一是通过供应土地获取土地收益，包括出让、租赁国有土地使用权等多种供地方式，其中土地使用权出让金最高；二是获取依附于土地发展的建筑业和房地产业的营业税和相关税收，纳入地方税收入；三是利用土地融资，地方政府融资平台利用土地抵押获取贷款。

图4.2　地方政府土地财政的三条收入渠道

注：土地非税收入中的“其他收入”主要是指新增建设用地土地有偿使用费、农业土地开发资金以及土地、房地产业开发和销售各个环节中政府各部门收取的行政事业性收费和政府性基金收入。比如，中央批准的行政事业性收费和政府性基金包括：^[9]土地取得和开发环节：土地复垦费、土地闲置费、耕地开垦费、征地管理费、土地登记费、新菜地开发建设基金、城市房屋拆迁管理费；^[10]建设环节：工程定额测定费、城市道路占用挖掘费、城市基础设施配套费、防空地下室易地建设费、城市垃圾处理费、新型墙体材料专项基金等；③销售环节：房屋所有权登记费；④使用环节：城市房屋安全鉴定费、城市公用事业附加费。

20世纪90年代中后期以来，中国的工业化和城镇化进程大大加快，地方政府为了解决城市建设（改善城市基础设施和公共服务环境，从而为招商引资创造具有地区竞争性的基础条件）的巨额资金来源问题，普遍以“土地财政收入”为支撑，搭建地方政府投融资平台筹集资金，为城镇化建设融资。这种地方融资模式统称为“土地金融”，其本质内涵在于给“土地财政”本身加上了金融杠杆，实现“以小财政撬动大城建”的经济发展目的，具体运作模式大致如下：

“地方政府设立融资平台公司^[11]，通过将土地、国有公司股权、规费、国债收入等资产划拨注入，从而从银行取得贷款，或者发行建设债券，或通过融资租赁、项目融资、信托私募资本市场融资方式进行融资，以缓解地方基础设施建设、公用事业等地区发展项目建设资金的不足。在地方政府融资平台运作中，抵押土地资产获得贷款收入，是目前地方政府最常用的一种融资方法。地方政府以土地作为优质抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，而土地出让金收益是偿还债务的主要来源。”^[12](www.daowen.com)

土地抵押贷款是地方融资平台公司获得银行贷款的主要方式^[13]，也是一种“以时间换空间”的融资方式（见图4.3）。

图4.3　地方融资平台公司通过土地抵押借款及还款流程

资料来源：转引自陶然所著《土地融资模式的现状与风险》。

通常的做法是，在土地储备中由土地管理部门根据规划确定储备土地的供应用途、年限等，向土地储备中心发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。^[14]土地储备中心还可以在储备土地的收益权上设立质押，向政府控股的开发区或平台公司进行贷款担保。^[15]土地抵押贷款所依赖的还款主要来源于未来土地增值收益的实现，由于我国尚没有开征房地产保有环节的税费，收益实现主要来自于商、住用地一次性的土地出让收入。无论是银行贷款，还是债券、信托等资本市场融资，其潜在抵押物都主要是政府的土地，尤其是商、住用地，因此，商、住用地价格一旦未来出现较大下行压力，地方政府还债困难就会很大（陶然，2013）。可见，地方政府依靠土地融资来推动城镇化发展的模式容易积累不动产信用的宏观金融风险，并会拉大有（房）产者与无（房）产者之间的贫富差距，因为地方政府具有通过限制商、住用地的供给来不断推高土地出让价格的内在激励，否则土地金融杠杆所累积的泡沫就会破灭。