为了解决“既要吃饭，又要建设”的问题，我国新增建设用地指标管理采取了一种计划分配机制，即土地开发权（新增建设用地指标）的初始配置是通过自上而下的行政机制得以实现的，这也是土地开发权的政府垄断制度的核心含义。具体而言，新增建设用地指标的计划分配机制主要是通过实施土地利用总体规划（是一个较长时期的土地利用的总体安排，其规划期一般为10～15年）和年度土地利用计划^[5]来实现的。土地利用总体规划一般规定了较长时期内一个地区可以新增的建设用地总量，并在空间上落实到具体地块。具体而言，新增建设用地的规模主要取决于建设占用耕地的“规划指标”。原则上说，一个地区在规划期内实际新增建设占用耕地数量不仅不能超过“规划指标”总量，而且也必须符合土地规划的空间布局。在符合土地利用总体规划的前提下，年度土地利用计划则规定了一个地区当年可新增的建设占用耕地数量，即农用地转（建设）用的“计划指标”。换言之，地方政府必须同时拥有“土地利用总体规划指标”和“年度土地利用计划指标”，才可以将农用地尤其是耕地合法转用为城镇建设用地。

一个土地利用总体规划期内的“规划指标”总量通常是在统一部署编修土地规划时自上而下层层分解下达的（特殊情况下国土资源部也会在土地规划批准后追加规划指标，比如国家重点基础设施项目），而年度土地利用“计划指标”则是逐年下达。在土地利用总体规划中，重要的控制性规划指标，如新增建设用地指标所涉及的基本农田保护面积、规划期内耕地减少量、补充耕地量以及耕地保有量均由中央自上而下配置到各个省份，然后再由省级逐级分解，一直下达到乡镇。因此，乡镇土地规划是土地规划实施和管理的基础性规划，是建设用地审批过程中判断农地转用面积和空间布局是否符合规划的直接依据（汪晖、陶然，2009）。例如，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》确定的2006—2010年全国新增建设用地指标为2925万亩，其中建设占用农用地指标2350万亩，占用耕地指标1500万亩。根据这个总指标，中央下达给广东省2006—2010年新增建设用地指标为170万亩，其中建设占用农用地指标130万亩，占用耕地指标55万亩。其他省份也获得了一定的新增建设用地规划指标（参见表4.1）

表4.1　全国新增建设用地及补充耕地指标（2006—2010年）

续表

资料来源：《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》附表6。

各省在获得来自中央分配的新增建设用地指标以后，一般上会在省级政府预留一定的机动指标，而后将其余的各项用地“规划指标”分解到辖区内的地级市，分解依据首先是将交通、水利和能源重点工程按项目切块到地（市）（地市级和县级土地利用总体规划也同样按项目切块下去，一直到乡镇并落实到比例尺1：10000的规划图上），然后按某一地类占全省比重为权重分解一般交通、水利、农民建房和特殊用地等建设占用耕地指标到地市，最后一项城镇建设占用耕地指标是在综合各地市城镇用地现状，第二、第三产业GDP以及各地市城镇用地预测值三个因素后得到权重再分解到各地市（汪晖、陶然，2009）。可见，这种基于指标约束型的土地利用总体规划和年度土地利用计划目的在于，既要从空间和总量上，也要从用地时序上从中央到地方对各地新增建设用地层层进行严格控制。

在我国，新增建设用地所涉及的农用地除了受到土地利用总体规划指标和年度土地利用计划指标的严格约束之外，还受到“基本农田保护率”和“补充耕地量”两个政策体系的有力约束。首先，由于我国实行最为严格的基本农田保护制度，因而土地利用总体规划指标必须落实在基本农田保护区域范围之外，这就意味着各地的基本农田保护任务某种程度上决定了新增建设占用耕地的上限，从而也就大致决定了新增建设用地总量的上限。^[6]与新增建设用地规划指标一样，耕地保有量尤其是基本农田保护任务也是自中央逐级分解下达给地方的（参见表4.2）。由于基本农田保护任务最终必须要被落实到具体田块上，因而耕地一旦被划入基本农田，就不能被建设占用。按照1998年国务院颁布的《基本农田保护条例》第十五条规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。可见，“基本农田保护任务”是一项对地方政府具有绝对刚性约束力的制度。

表4.2　全国耕地与基本农田保护面积指标分解（2010—2020年）(www.daowen.com)

注：对四川、甘肃和陕西三省耕地保护目标责任的考核，因地震灾害损毁的耕地，在2010年前不作为耕地减少；在2020年前，通过国家加大土地复垦投入，全面完成因灾损毁耕地的复垦，实现耕地保护的目标任务。资料来源：《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》附表1。

另一方面，为了实现耕地“占补平衡”，中央还将规划期内补充耕地总量下达到各省份。因此，若某个地区补充耕地的潜力不足，建设占用耕地就必然会从规模上受到限制。1997年中央提出各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地动态平衡的要求，做到本地耕地总量只增不减。^[7]此后，“耕地总量动态平衡”甚至争取实现净增耕地原则，就成为国家与地方制定土地利用总体规划始终要坚持的基本原则。

总的来说，建设占用农用地量、基本农田保护任务量、补充耕地量是目前国家及地方土地利用总体规划的核心指标。这三个指标一旦确定，一个地区未来规划期内新增建设用地总量和空间布局就确定下来，而每个年度能够新增的建设用地量则由年度土地利用计划来决定。这种自上而下层层分解新增建设用地计划指标的过程就是中国当前运行的土地开发权的行政分配机制（如图4.1所示）。

图4.1　土地开发权指标计划分配管理机制