4.1.2.1　土地用途管制与建设用地总量控制

根据1998年修订的《土地管理法》建立土地用途管制制度的要求，国家将土地按用途划分为三类，即农用地、建设用地和未利用土地，并明确界定了各类土地的具体含义。其中建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。^[1]建设用地按其权属关系分为国家建设用地和乡（镇）村建设用地两大类，而新增建设用地主要是指农用地和未利用地经过土地征收转为国有的建设用地，^[2]在制度上具体受农用地转用审批管理制度规制。分类确立土地用途是土地用途管制的基础，这就意味着不论土地所有权如何，土地使用权拥有者只能在所确定的土地用途基础上行使相应的权利内容，即农用地的使用权仅指对土地进行种植、垦殖、养殖的权利，不得从事建筑开发；而从事建设的土地开发权则成为一项独立性权利，并为国家所掌握，个体则以社会共同体成员资格享受相应的发展权利收益。

土地用途管制制度是建设用地总量控制的基础，从而实现“既要吃饭，又要建设”双重目标的平衡与协调。建设用地总量控制在机制上是计划管理，它也是实施土地利用总体规划的重要手段和具体措施，其表现形式就是建设用地定额指标管理。根据国家调节控制程度的差异，建设用地计划在指标管理上主要分为指令性定额指标和指导性定额指标两种形式。指令性用地定额指标具有强制性和法律权威性，具有不可退让性。因此，指令性的建设用地指标一经下达，各级土地管理部门必须按照计划控制的限额，逐级进行控制，以保证其实现；它又可分为高限指标和低限指标，高限指标要求严格控制，不得随意突破，如建设用地占用耕地指标，低限指标要求保证完成或超额完成。指导性定额指标则不具有强制性，可根据建设项目的具体情况参照执行，它又可分为参考性定额指标和建议性定额指标。建设用地定额指标有一套基于科学性原则构建的确定方法，^[3]并为政府实行对建设用地的总量控制提供了极具操作性的行政手段。

4.1.2.2　农用地转用审批管理制度

建设用地总量控制下的新增建设用地规模主要取决于建设占用农用地“计划指标”，因此从统计数据来看，大多数地方新增建设用地占用的主要地类是农用地。这种将耕地、林地、草地等直接用于农业生产的土地转变为用于建造建筑物、构筑物的土地即建设用地的行为，在1998年《土地管理法》修订以后被严格纳入农用地转用审批管理制度予以规制。可以说，农用地转用是国家控制建设用地增长、保证建设用地计划性供应、保护农用地尤其是耕地所采取的一项关键性行政手段。在制度运行上，农用地能否转为建设用地，必须符合以下三个条件：

一是符合土地利用总体规划。土地用途管制制度的核心是土地利用总体规划，通过土地利用总体规划划分每一块土地的用途和土地使用的条件，向社会公告。农用地能否转为建设用地，首先应当看是否符合土地利用总体规划所确定的用途，若符合，即在建设用地区域范围内，可以转为建设用地，否则将不得转为建设用地。我国的土地利用规划分为五级，即国家、省、地（市）、县（县级市）和乡（镇）级。国家和省级土地利用总体规划主要是宏观控制的规划，而县、乡各级土地利用总体规划应划分土地利用区和明确土地使用条件，属于实施性规划。因此，农用地转用的主要依据是县（县级市）、乡（镇）级土地利用总体规划。但是，有一些大型的能源、交通、水利等项目，由于选址有特殊要求，在制定土地利用总体规划时很难确定其准确的位置，也就很难在土地利用总体规划图上反映出来，如果这些项目的建设都要通过修改规划后再办理农用地转用手续将会很复杂。因此，法律特别规定了国务院批准的大型能源、交通、水利等基础建设用地需要改变土地利用规划的，可先批准建设项目用地，再根据国务院批准的文件修改规划；省级人民政府批准的能源、交通、水利等项目与省级人民政府批准的土地利用总体规划不符的，也可以先批准项目用地，后修改规划。这既保证了规划的有效实施，也较好地协调了规划与建设用地之间的矛盾。

二是符合土地利用年度计划。作为国家实行建设用地管理的宏观控制措施，土地利用年度计划中包括农用地转为建设用地的计划。其目的是控制建设大量占用农用地，造成耕地大量减少和农业生态环境的破坏。土地利用总体规划是一个较长时期的土地利用的总体安排，其规划期一般为10～15年。若没有年度计划相配套予以约束，地方政府就有可能将10～15年的建设占用农用地的指标在1～2年内全部用完。而今后几年建设还将需要用地，必然造成土地利用突破土地利用总体规划。此外，建设用地增长过快也会造成土地闲置和冲击土地市场，造成土地资源浪费和国有土地资产的流失。因此，国家要求必须通过土地利用年度计划对每年新增建设用地实行总量控制，不得突破该控制指标。(www.daowen.com)

三是符合建设用地供应的国家产业发展政策。建设用地供应政策是控制建设用地方向的主要手段，通过制定建设用地的供应政策，不但有利于控制建设用地总量，防止大量占用农用地，同时还可以优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济的协调发展。建设用地政策由国务院土地行政主管部门根据国家产业政策制定。国土资源部根据国家产业政策将供地分为鼓励、限制、禁止等几种情况。对国家明确禁止建设的项目，要禁止为其办理农用地转用和供地；对国家鼓励投资的建设项目，应当优先为其办理农用地转用和供地。在国家对建设用地供应不足的条件下，优先保证国家急需建设项目的用地，使建设用地供应政策对国家经济起到调控的辅助作用。

现行《土地管理法》对农用转为建设用地实行两级审批的原则，即国务院和省级人民政府审批，并在相关法律法规中详细规定了两级审批的各自批准权限范围。^[4]考虑到我国的实际情况，法律将乡镇企业、农村公共设施、公益事业和农民宅基地等占用农用地的审批权限，授权予地（市）级人民政府。

4.1.2.3　耕地占补平衡管理制度

为了保障耕地动态平衡，农用地转用后，非农业建设用地批准占用耕地的，还应对耕地进行补充，这就是现行土地管理制度中对新增建设用地供给具有重要约束力的耕地占补平衡管理制度。《土地管理法》第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。耕地占补平衡制度可以较为有效地抑制耕地面积迅速减少的趋势，该项制度是坚守“18亿亩耕地红线”的重要举措。

土地整治是补充耕地的主要渠道。耕地占补平衡制度的落实，主要通过土地整治工程的实施，因地制宜，采取耕作层剥离和移土培肥技术，对田、水、路、林、村进行综合治理等多种方式，使新补充与被占用的耕地数量质量相匹配。耕地占补平衡在数量质量要求上严格立足“占一补一”，对于确因自然条件无法达到被占用耕地质量的，实行数量质量按等级折算，通过增加一定的面积，达到占补耕地的产能综合平衡。

在具体制度执行上，主要分为两种情形予以对待：（1）在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区外单独选址的建设项目占用耕地的，原则上先补后占，新增加耕地经验收合格后，方可办理用地报批手续。确实难以做到先补后占的，应由建设单位与项目所在地的市、县人民政府土地行政管理部门共同拟定补充耕地方案，签订耕地补充协议并缴纳耕地补充保证金，其标准不应低于省、自治区、直辖市规定的耕地开垦费的标准，建设单位在补充耕地时可按耕地补充协议的具体规定缴纳耕地补充保证金；若建设单位不能履行协议的，则由县级土地行政主管部门用耕地补充保证金组织完成耕地占补平衡。（2）在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区内占用耕地进行建设的，必须先补后占。通过土地开发整理新增加的耕地，经省级人民政府土地行政主管部门验收合格后，方可申请农用地转用。地方收取的耕地开垦费应当专户储存，专款专用，专项用于土地开发整理，切实做到新增耕地保质保量补充建设项目和城市建设所占用的土地。