为了解决计划经济时期形成的建设用地谁批准谁负责、谁使用谁管理的多头分散管理制度的严重弊端，1986年颁布施行的《土地管理法》建立了以对建设用地审批管理为核心的用地管理制度体系，其核心内容就是要求制订土地利用的总体规划，规定各级政府设立统一的土地管理机构，对建设用地实行统一的分级限额审批，并对国家建设用地和乡（镇）、村建设用地实行了不同的审批通道，将后者的审批权赋予了县、乡政府。然而，“分级限额审批”的用地管理制度，最大的问题还是不能控制土地供应总量，尤其难以抑制对耕地的扩张性占用。分级限额审批的审批权绝大部分集中在市、县，有些甚至旁落到乡镇。市、县同时作为相对独立的利益主体，是本地区经济发展的组织者，主要考虑的是本地经济的快速发展。国有土地有偿使用的土地一级市场使得土地资产的巨大价值日益显现，“以地生财”之道可以有效缓解建设资金不足的问题，这必然促使市、县两级政府在土地利用和管理上更多考虑本地经济发展的需要，较少考虑全局和长远的利益。市、县充分运用法律赋予的土地限额审批权，无限制地大量征地和出让土地，却很难履行保护耕地的职责和义务。特别是在保护耕地和保障建设用地发生矛盾时，普遍的做法是“牺牲耕地，牺牲农业，牺牲农民利益”。对中央保护耕地的法律、政策和各项措施，市、县采取“化整为零”或“下放土地审批权”等办法非法批地和用地，中央和省级政府的权力一定程度上被架空，农用地大量转为建设用地造成了建设用地总量的失控，耕地面积减少过快。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》的统计数据，1991—1996年，年均非农建设占用耕地规模达29.27万公顷。耕地保护形势严峻，中共中央、国务院于1997年4月15日下发了《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号），要求“自本通知下发之日起，冻结非农业建设项目占用耕地一年，确实需要占用耕地的，报国务院审批”。此外，该通知要求抓紧立法以保证耕地总量只能增加不能减少。这也是1998年《土地管理法》进行了大幅度修订从而施行严格的土地用途管制制度和新增建设用地指标管理制度的现实背景。(www.daowen.com)