基于上述制约因素的冲击，1998年《土地管理法》进行了重大修订，相关土地管理法律法规随后也继续发生了诸多变革。这些制度变革都推动着土地开发权分配的完全等级制结构向有限等级制结构进行演化，一方面促使土地开发权政府垄断制度从原来单一的经济发展逻辑向可持续发展逻辑转型；另一方面，通过调整“国家—农民（集体）—生态”三者的利益关系，来实现各主体间发展权利关系在一定程度上的平衡。

3.3.3.1　用途管制权的确立：可持续发展逻辑的转型

随着改革开放以后经济社会的快速发展，停滞多年的城市化进程重新起步，从而激发了对城市建设用地的巨大需求。尤其在实行国有土地有偿使用制度以后，在计划经济下长期潜伏的巨大土地开发价值开始得以释放，随着社会主义市场经济体制的确立，建设用地使用权的转让也越来越普遍化，这导致了建设用地的急速扩张以及耕地资源的大量流失。1986年制定的以经济发展逻辑为中心的《土地管理法》显然无法遏制这种粗放型发展。也正是在这个时期，一种在代际平衡视角下实现“人—自然—社会”协同发展的可持续发展观在20世纪90年代以后成为国际社会的普遍共识。中国政府在1994年发布的《中国21世纪议程》中也正式提出了可持续发展战略，形成了经济、社会的发展必须同资源开发利用和环境保护相协调的可持续发展思路。

正是基于可持续发展逻辑的转型，作为对土地非农开发管理的专门法规《土地管理法》在1998年进行了重大修订。国家从保护耕地、限制农地的非农转用出发，推出了一系列新的规定，明确“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。除了依法批准的农村本身的乡镇企业用地、乡（镇）村集体公共设施和公益用地、村民住宅用地之外，申明“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地”，从而切断了农村除农民自己之外的任何单位和个人利用集体土地搞建设的合法途径。同时，国家实行对建设用地总量控制，在年度土地开发利用计划中，制订层层分解的建设用地指标分配和控制体系，特别是严格控制每年度的农用地转用指标。这些规定充分显示，我国的土地建设权即土地开发权的控制和分配已经步入了由一个完整的制度运行体系支撑的轨道。

3.3.3.2　“国家—农民（集体）—生态”发展权利关系的平衡

其一，国家主体内部央地利益关系的调整。由于地方政府是代表中央政府行使征地权的主体，为了防止地方政府滥用征地权并杜绝违法违规用地现象，中央政府总体上按照“缩小征地范围、规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”的思路对地方政府行使征地权制定了一系列规范性约束政策，比如《国务院关于深化改革 严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》（国土资发〔2004〕237号）、国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作 切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号）、中共中央纪委办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发〔2011〕8号）等中央文件都旨在约束地方政府征地权的规范行使。而国土资源管理体制在2004年也进行了重大改革，实行省级以下国土资源主管部门的垂直管理，并实行国家土地督查制度，向地方派驻土地督察专员，监督土地执法。

其二，国家与农民利益关系的调整。现行《土地管理法》关于征地补偿上限管制条款^[29]，在“科学发展观”和“和谐社会”的理念自上而下正式贯彻实施以后，事实上在地方征地实践中就逐渐被搁置了。一些地区为了平息被征地农民的社会抗争以维护社会稳定，根据本地区的经济社会发展条件进行了征地补偿政策创新，主要表现是在不断提高传统补偿项目标准的同时，还增加了留地安置政策，与村集体共享土地出让金，设定征地补偿最低保护价，引入征地单位和村集体之间的谈判机制等方式。在国家层面上，《国务院关于深化改革 严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）提出“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价”。国土资源部和地方政府据此制定了区片综合地价的具体实施方案。^[30]该项工作经过几年的测算和准备，被国土资源部要求于2009年1月1日在全国实施。这就意味着现行《土地管理法》关于征地补偿上限管制条款事实上已经被废止。

其三，国家与农村集体利益关系的调整。为了杜绝开发商与农村集体进行协议购地过程中较为普遍存在的暗箱操作等腐败现象，国家于2004年决定废止协议购地，所有土地一级开发由政府主导进行招、拍、挂出让，而且此后要求原来作为预算外收入的土地出让金全部纳入预算管理。长期以来，作为土地发展性收益主要形式的土地出让收入主要用于城市建设和土地开发，忽视了农村的发展权利要求，从而导致城乡发展差距不断扩大。2006年，国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确提出土地出让收入必须重点向新农村倾斜。为此，在土地出让收入使用范围中，政府专门设立了“支农支出”类别，包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出，从而在发展公平层面上更好地实现了土地发展性收益的社会化分享。

其四，经济发展与生态发展关系的调整。耕地保护与生态环境保护逐渐被国家置于发展政策需要重点考虑的议题，使得生态发展权逐渐超越了经济发展权而在土地开发权的权利内涵结构中处于中心位置，这也使得用途管制权逐渐成为支撑政府控制与分配土地开发权的正当性基础。2006年，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，“18亿亩耕地”是未来长时间内一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。尤其是生态文明建设，党的十八大以来在发展战略上成为“五位一体”总体布局的重要组成部分，“划定并严守生态红线”已经在政治上构成了各级政府推动经济社会发展时所不得不考虑的约束性条件。从这个意义上说，以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度都将是中国政府长期始终坚持的基础性制度之一。

有限等级制结构下的土地开发权分配，在管理机制上是通过新增建设用地指标计划分配管理来实现的。中央政府将土地开发权进行指标化，通过建设用地总量控制制度“产生”指标，通过农用地转用审批管理制度“变现”指标，通过耕地占补平衡制度来“约束”指标，并通过土地利用总体规划和年度土地利用计划将新增建设用地指标、基本农田保护指标和补充耕地指标自上而下层层分解下达，逐年逐级分解，直到乡镇。这种建设用地指标的计划分配就是当前土地开发权分配机制的运行方式，也对地方经济社会发展产生了重要影响（详见第4章的论述）。

【注释】

[1]国内有的学者将土地开发权（土地发展权）分为以下三类：农业用地转变为建设用地（商业用地）的权利，即农地开发权；提高建设用地利用度（建筑容积）的权利，即市地开发权；以及对未利用地进行开发的权利，即未利用地开发权。参见程信和：《房地产法学》，中国人民公安大学出版社2003年版。这种细化分类，有其实践价值，但本书限于讨论农村土地开发权问题。

[2]即使在自由经济和私有产权最坚决的捍卫者哈耶克看来，由于外部性的存在，私有产权的通常界定在土地特别是城市土地问题上存在着局限性。哈耶克在《个人主义与经济秩序》一书中指出，“人们通过追求自己的利益尽可能对其他人的需要作出贡献，这完全可以通过产权的概念来完成”，“但是涉及土地时，就会产生一些更为棘手的问题，在这方面，承认私人产权原则对我们帮助甚小，除非我们清楚地知道所有权包括的权利和义务的真切意义”。“就产权法而言，我们不难看出，那些对普通的可移动的‘物’或‘财产’足以适用的简单规则，并不能无限制地扩大适用范围。我们只需看看与土地有关的问题，尤其涉及现代大城市市区土地的问题，就可以认识到，那种建立在某一特定财产的利用只关系到其所有者利益这一假设基础上的财产概念，根本不可能成立”。

[3]1947年英国颁布实施《城乡规划法》，第一次建立土地开发权国有化制度；1968年和1974年美国以州立法的形式分别建立土地开发权转移（TDR）和土地开发权征购（PDR）制度；1975年法国公布《改革土地政策的法律》，以“建筑权”的方式解决土地利用集约度提高而产生的土地开发权问题。在上述欧美国家纷纷建立土地开发权制度之时，它们都已经步入了城市化发展的成熟阶段。纵观全球的城市化进程，经历了从西欧发端，逐步向欧洲其他国家、美洲、大洋洲扩展，进而波及亚洲和非洲的发展过程，并表现为四波浪潮。第一波城市化的浪潮在空间上呈现以英国为中心，逐步向周边国家扩散的特点。英国是工业革命的发源地，也是最早实现工业化和城市化的国家，德国、荷兰、法国、丹麦、西班牙等紧随其后。第一波城市化浪潮自19世纪开始，历时200多年，到1950年前后，西欧大部分国家城市化水平均已在60%以上，步入城市化发展的成熟阶段。受殖民扩张、工业化发展和技术扩散等多种因素影响。第二波城市化浪潮主要发生在北美和大洋洲，其中美国为典型代表。大量移民持续进入城市，以及城市人口自然增长，是造成城市人口比重不断攀升的主导因素。由于大规模移民的进入，原土著居民被大量屠杀，农业机械化迅速普及。从城市化进程来看，美国和加拿大几乎同步进行，但美国因航运便利、气候和自然条件宜人等因素人口集聚更多。第二波城市化浪潮自19世纪中后期开始，历时近一个世纪，1950年前后美国、加拿大、澳大利亚等国家也均已进入城市化发展的成熟阶段。

[4]是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。这里的土地价款的具体范围包括：以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款；转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；转让房改房、经济适用住房按照规定应当补缴的土地价款；改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，以及其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等。参见《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）。

[5]具体而言，包括如下内容：（1）征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费。（2）土地开发支出。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。（3）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出（4）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（5）其他支出。包括土地出让业务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费、计提国有土地收益基金、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。

[6]联合国《经济、社会和文化权利国际公约》（1966年12月16日通过）第十一条规定：“本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”

[7]《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。该法的第三章“土地利用总体规划”对土地规划问题作了较为详细的规定。

[8]土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份通过招标、拍卖、挂牌和协议出让等方式将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。以划拨方式取得的土地使用权，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制，土地使用权不能进行转让。

[9]“华中乡土派”的代表人物贺雪峰是农民土地承包经营权长久不变政策的坚定反对者，他在《地权的逻辑：中国农村土地制度向何处去》一书中对自己的观点有比较详细的论证，但是他的意见并不是当前学术界的主流意见。

[10]比如原国土资源部耕地保护司司长严之尧就主张，“探索建立城市规划区范围内国有土地和集体土地两种产权并存的管理体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，促进城乡土地优化配置。……在法律中明确赋予集体土地与国有土地同等权利，在符合相关规划前提下，允许农民通过土地使用权出让、产权交易、租赁、入股等多种方式参与生产经营建设”。参见严之尧：《集体土地改革寻路》，载《财经》2013年第22期。(www.daowen.com)

[11]农村股份合作制首先在珠三角运行起来（最早是在1993年起于广东南海的社区股份合作制），20世纪90年代，香港制造业开始向珠三角转移，需要占用大量农村土地，于是产生了一个“以土地为中心”的股份合作制。

[12]有一种看法认为，把村集体资产改造为股份制与把村集体资产分到个人的性质根本不同，改制后的村资产作为一个整体仍然存在，并没有被分掉，因而，改制后的“集体资产”并没有改变公有性质。然而，这种看法只是自欺欺人的理解。因为所谓“量化到人”的股份制改造，就是把集体资产分成等额股份按各人应得的数量分配到人，这个过程就是集体资产所有权转移到个人的过程。

[13]如这部分股份制企业解散时土地所有权可否分解到个人股东，这种拥有土地所有权的股份制企业被其他企业或个人收购后是否意味着土地所有权也可相应过户到相关企业或个人名下等。

[14]《宪法》第十条：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。

[15]《土地管理法》第二条：中国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。
第四十七条：征收土地的，按照被征收土地的原有用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。
第五十五条：以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和方法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
第六十三条：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

[16]在这里，毛泽东使用的是“合作化”一词，但从这一词汇当时的实际含义来看，其实就是我们今天所说的“集体化”。参见中华人民共和国国家农业委员会：《农业集体化重要文件汇编（1949—1957）》，中共中央党校出版社1981年版。

[17]这个问题，首先是在地处华北并长期为共产党所控制的山西省被察觉的。1951年4月，中共山西省委向中央提交报告称，由于农村经济的恢复和发展，“互助组织中发生了涣散的情形”，实际上已经受到了削弱。农民的自发力量“不是向着我们所要求的现代化和集体化的方向发展，而是向着富农方向发展”。如果听任这种趋势继续发展下去，其结果或者是“互助组涣散解体”，或者是“互助组变成富农的庄园”。随着贫农出身的干部转变为“富农”，党的掌控力量正不断地被削弱。山西省委建议，应当“扶植与增强互助组内‘公共积累’和‘按劳分配’两个新的因素……引导互助组逐步走向更高一级的形式”。山西省委主张，“对于私有基础，不应该是巩固的方针，而应当是逐步地动摇它、削弱它，甚至否定它”。关于山西的例子，参见《农业集体化重要文件汇编》（第1卷），第35-36页。关于山西省委1951年4月17日的建议，参见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，中央党校出版社1991年版。

[18]中国共产党在1953年提出了过渡时期以“一化三改造”为核心内容的总路线，又称为公有化改造，包括两个方面的内容：一是逐步实现社会主义工业化，这是总路线的主体；二是逐步实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，这是总路线的两翼。

[19]在中华人民共和国建立初期，中国城市土地的权属关系相当复杂。当然也早就有了国有土地，源于国民党政府时期官僚买办资本的土地，在共产党执政之后，被收归国有。还有原民族资本主义的工商物业，经过社会主义改造，成为国有经济的组成部分，其中的土地当然也归国家所有。但是原先的城市里，还有大量居民住宅。那些房子是私宅，其下的土地也是民地，由私人购得并属私人所有。也不是唯有官僚、地主和资本家才购置城市地产，一般的小市民、自由职业者、教师、小职员，甚至工人和其他社会阶层人士，也有拥有私宅民地的。1956年1月，中共中央书记处二局发出《关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见》，提到“一切私人占有的城市空地、街基地等地产，经过适当办法，一律收归国家”，开启了城市土地国有化的进程。1967年11月4日，《国家房管局、财政部、税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》就明确：“对（城市）土地国有化问题，中央在1956年已有原则指示，到十年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了”“无论什么空地（包括旗地），无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有”。该文件对“一切私人占有的城市空地、街基地等地产”的解释，也扩大为“其中街基等地产应包括在城镇上建有房屋的私有宅基地”。但是城市私房的社会主义改造，在实践当中比资本主义工商业的社会主义改造更为复杂，以致“私房国有化”改造目标直到“文革”结束都没有完全实现。尤其在1978年党的十一届三中全会召开以后，开始落实干部、知识分子和华侨政策这样的工作，其中一个重要方面就是退还私房。关于中华人民共和国成立以来城市土地国有化的实践过程，参见周其仁：《城乡中国》，中信出版社2013年版。

[20]虽然该条款在字面上暗示了仍然承认城市里也有非国有土地，但在当时环境下，土地私有制事实上已经不存在了。

[21]1957年12月18日中共中央、国务院发布的《关于制止农村人口盲目外流的指示》以及1958年1月9日以中央政府令颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，即城乡割裂的户籍管理制度，标志着我国城乡二元经济社会结构体制性固化的开始。

[22]许崇德（1929—2014），中国当代著名法学家，政治学家，中国人民大学荣誉一级教授，中国宪法学泰斗。许崇德教授曾亲历1982年修宪的全过程，是宪法修改委员会秘书处的成员，他在著作中不但勾勒了中华人民共和国成立后自《共同纲领》以来每部宪法的来龙去脉，还特别记录了修宪过程中方方面面的意见、观点和建议，从而有助于人们理解抽象的宪法条款背后的含义。

[23]1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上提出，“中央将向五届全国人大三次会议提出修改宪法的建议”。此后，由胡乔木担任宪法修改委员会秘书长，负责修宪工作。到1982年，胡乔木因为身体原因，邓小平提议彭真挂帅。这样，修宪草案最早在胡乔木主持下提出来，然后才交付委员会多次讨论，最后还经由全国范围的公开讨论才最后定案。

[24]方毅（1916—1997），先后担任中国科学院副院长、院长、党组书记，国家科委主任、党组书记，国务院副总理、国务委员，第十、十一、十二届中央委员（第十一、十二届中央政治局委员），1988年4月被选为第七届全国政协副主席。

[25]2004年十届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国宪法》修正案，将宪法第十条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”现在的“征收”，含义同于原《宪法》及相关土地管理法律中的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。现在的“征用”，是指国家为了公共利益的需要，依法强制使用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，类似于临时使用土地。征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权，意味着所有权性质的改变；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕后再返还原集体，并不改变所有权性质。

[26]自1842年香港成为英国殖民地后，就开始实行土地批租制度，即土地所有权归英国皇室所有，由港英政府代为掌管并向土地开发商或土地使用者批租土地，开发商或使用者通过承租取得规定期限内的土地使用权，并向港英政府一次性缴纳规定期限内的土地使用权出让金（即整个出让期限内各个年度地租的贴现值总和）。1997年香港回归后，依照“中英联合声明”、《香港特别行政区基本法》和香港特别行政区立法机构通过的有关法律，港英时期的土地批租制度得到延续，香港特区政府出让土地使用权的制度继续实行，其收入全部归特区政府支配。关于香港土地批租制度的详细介绍可参见王晓明：《香港土地出让制度的启示与建议》，载《中国经济时报》。

[27]1987年深圳首场土地使用权拍卖会，规格之高，空前绝后：中央政治局委员、央行副行长、内地17位市长，以及28位香港企业家和60多位记者一起在现场观摩，把“土地使用权可以转让筹资”的新理念、新做法迅速传播到沿海地区。1988年7月9日，上海市以招标方式出让虹桥开发区内一幅1.29万平方米土地的50年使用权，最终一家国际公司中标，支付了1亿多元人民币。国有土地使用权有偿出让从此进入中国经济生活（参见周其仁：《城乡中国》，中信出版社2013年版）。

[28]1950年6月政务院颁布《铁路留用土地办法》，规定铁路建设用地可“由铁路局通过地方政府收买或征购之”。这里的“征购”，也要讨价还价，但带有某种强制性质。“征购”完毕的时候，土地所有权转移到铁路局，也就是转为国有。1950年，政务院还通过了《城市郊区土地改革条例》，规定“国家为了市政建设需要及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕作该项土地的农民亦应给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，应给予公平合理的补偿”。这里的“征用”，也带有国家强制的性质。

[29]见《土地管理法》（2004年修订版）第四十七条，其中第6款规定“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”；但第7款也规定了“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”，从而为政府在实践中进行征地补偿政策创新提供了法律依据。

[30]国土资源部先后发布2004年238号文《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、2005年144号文《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》以及2008年135号文《关于切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施工作的通知》，并在国土资源部网站上相继刊登了各省份统一分区片补偿价格标准。在实际操作中，各地方政府在考虑人均耕地数量、土地区位、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素时，对农用地级别进行修正和调整、划分区片，按区片分别制订统一的征用补偿价格标准。同时，国土资源部要求在一个市（县）的范围内征地区片价原则上控制在4～6个级别，每3～5年更新一次。