图3.3　土地开发权的分配机制及其演化过程

在土地开发权政府垄断制度的形成时期，国家与农村集体和农民个体之间处于一种完全等级制关系，具体表现在国家征地权的绝对性以及农民（集体）补偿权的限制性。在这样一种完全等级制结构下，国家发展权的优先性得以充分保障，作为国家代表的政府对于土地开发权的控制与分配居于绝对垄断地位，从而使得国家能够超越社会力量的约束，快速调动土地资源并通过垄断土地发展性收益来推动基础设施建设，促进工业化和城市化发展。这是一种极具发展效率的制度安排，在一定程度上解释了中国能够在计划经济时代建成较为完整的现代工业体系以及在改革开放以后30多年来实现快速发展的原因。根据制度形成的过程，土地开发权分配的完全等级制结构又可以大致分为两个阶段：

一是计划经济时期（1953—1978年）。计划经济体制下，建设用地管理制度（土地开发权配置管理的制度形式）一直贯彻建设用地跟随建设项目走，实行政府批准、单位使用和谁使用谁管理的原则。1954年2月24日政务院财司字15号文件和同年3月8日内务部文件中都明确规定，国家机关、学校、团体、国企乃至公私合营企业经政府批准占用土地，均不必缴纳租金和土地使用费。这样就形成了建设用地的使用是经相关各级政府批准后无偿划拨和无限期无偿使用的行政管理制度。在这种制度下，由于政府批准项目就已经决定了土地的占用、使用和管理，因此也就没有必要而实际上也没有出台任何土地管理法律和设立任何土地管理机构。1953年第一个五年计划实施以后，工业经济建设大规模展开，必然涉及较多的土地转为建设开发之用。在农民的土地所有制存续期间，涉及农民所有的农业土地转为用于城市建设、基础交通建设以及工业项目的建设用地时，政府需要通过“征购”或“征用”^[28]的行政手段予以达成。1953年，政务院通过了第一个征地的专项行政法规《关于国家建设征用土地办法》，其中规定征地“应该尽量用国有、公有土地调剂”，实在无法调剂的，“应该发给补偿费或者补助费”，并规定了补偿或补助的标准。在农村的社会主义改造完成之后，农村的土地已经全归集体所有，而这个集体所有的含义和处分权并不是由农民或农民集体决定，而完全是由国家决定的。这种国家权力直接反映在1958年1月6日全国人大常委会通过的对上述征地办法所做的修订，其中最为重要的部分是对“征地必须给予补偿”原则的修订：其一，“对于征用农业生产合作社的土地，经县级人民政府同意，也可以不发给补偿费”；其二，“征用农业生产合作社使用的非社员的土地，如果土地所有人不从事农业生产，又不以土地收入维持生活，可以不发补助费，但必须经本人同意”。然而，在实践过程中，“不经本人（农民）同意”且“不发补助费”的农村土地征用在计划经济时代是普遍存在的。可见，在计划经济体制下，国家完全垄断了土地开发权及其分配权。

二是改革开放初期（1978—1998年）。伴随着大规模工业化的展开，宪法、《土地管理法》（1986年）以及相关行政法规逐渐建立了较为完善的土地管理制度，尤其是建设用地管理制度，为国家垄断土地开发权及其分配提供了明确法律制度依据。其中最直接体现国家发展权优先性的法律是1982年5月4日五届全国人大常委会原则批准的《国家建设征用土地条例》。这部行政法规的总依据就是随后不久通过的1982年宪法第十条第3款。该条例很大程度上表现出了“城镇国有偏向”以及国家征地权的绝对性。具体体现在以下几个方面：

第一，征地通道的唯一合法性。除了规定国家有权征用农村集体土地，再没有给集体土地的其他转让方式留下合法空间，因为该条例明令“禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营”（第二条）。这就意味着征地构成了农村土地转用和开发的唯一合法通道。(www.daowen.com)

第二，征地具有“发展性”和绝对“强制性”。该条例的主要立法目的是“保证国家建设必需的土地”（第一条），而且“国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠”（第四条）；并强调“征用的土地，所有权属于国家，用地单位只有使用权”（第五条）。此外，国有机构与农村社队联合投资建设的项目，凡使用农村集体土地的，也“视同国家建设征用土地”（第二十八条）；而且“城镇集体所有制单位进行建设或同农村社队联合投资建设的项目”，使用农村集体土地的，也可以“比照本条例的规定”办成国有土地（第二十九条）。征地权的绝对性还体现在条例中所设置的惩罚性条款：“在征地过程中，煽动群众闹事，阻挠国家建设，贪污、盗窃国家和集体财物，行贿、受贿，敲诈勒索，以及其他违法犯罪行为，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”（第二十五条）。

第三，对征地补偿实施上限管制。条例明确了征地补偿包括土地补偿、青苗补偿、附着物补偿和人员安置补助，但立法意图是为了防止征地农民向国家“敲竹杠”，因而补偿标准的立足点是“维系农民生活”，并特别规定了“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍”（第十条），表明这是一道“补偿上限管制”的法令。

从上述1982年宪法及《国家建设征用土地条例》相关条文的解读来看，进入20世纪80年代以后，土地开发权问题就已经构成了国家土地制度立法实践中的中心议题。国家为了促进土地国有化进程并保障其在经济发展中的主导权和自主性，垄断了土地开发权的行使权力，这种垄断性主要是通过征地权的绝对性得以保障的，并通过相关法律的制定予以制度化。1987年颁布施行《土地管理法》以后，该条例随即废止，但它的立法意旨大都被吸纳进入《土地管理法》，直至1998年《土地管理法》进行重大修订以后，国家征地权的绝对性才有所控制，而农民权利的保障也开始得到法律和政策层面上的重视。