根据国家征地权的绝对性以及农民和集体补偿权的保障性程度的不同，土地开发权的配置管理大致经历了两个阶段，一个是在完全等级制结构下的分配，主要发生在计划经济时代以及改革开放之后的20年；另一个是在有限等级制结构下的分配，主要发生在20世纪90年末期至今（见图3.3）。(www.daowen.com)

在完全等级制结构下，国家发展权的优先性得以充分保障，政府对土地开发权的控制与分配居于绝对垄断地位，从而使得国家能够快速调动土地资源并通过垄断土地发展性收益来推动工业化和城市化发展，而农村集体和农民没有讨价还价的权力，可获得的权利补偿程度非常低甚至没有。完全等级制必然带来国家与社会之间、经济与生态之间的紧张关系。20世纪90年代以后，国家发展权利的绝对性就不断遭受到来自新自由主义私有财产观念、征地农民土地抗争行动以及生态环境保护压力等方面的严重挑战。对此，1998年以后，《土地管理法》和相关法律法规进行了重大修订，从而推动着土地开发权分配从完全等级制结构向有限等级制结构进行演化，一方面促使原来单一的经济发展逻辑向可持续发展逻辑转型，建立了国家用途管制权；另一方面，通过对央地之间、国家与农民之间、国家与农村集体之间以及经济发展与生态发展之间等四对利益关系的重大调整，实现各主体间发展权利关系在一定程度上的平衡；与此同时，地方政府的征地权不断被削弱，而农民的利益补偿权则不断加强。这种平衡在管理机制上是通过新增建设用地指标计划分配管理来实现的。