3.2.2.1　市场经济体制转型与土地开发权问题的凸显

“文化大革命”的悲剧并没有挫败中国共产党推进现代化发展事业的决心，反而在痛定思痛之后坚定了改革开放和以经济建设为中心的基本国策，从而开启了市场经济体制转型与融入国际经济体系的新征程。党的十一届三中全会结束后不到一年，《中外合资经营企业法》就在第五届全国人大第二次会议上获得通过，这种向资本主义开放的举措可谓是前所未有的。在国家工作重心转向大规模经济建设的新时期，如何处理发展建设与非国有土地之间的利益关系就逐渐变成了亟待政府解决的最为突出的新问题。此外，源于包产到户、包干到户的农村家庭联产承包责任制改革，极大地调动了农民的生产积极性，特别是赋予了农民自20世纪50年代合作化以来从未有过的经济自由、时间自由和人身自由，从而造就了农村经济的全面复兴，不仅带来了粮食和其他农副产品的巨大增长和丰裕供给，让农民普遍解决了温饱问题，而且为一直被粮食和农产品短缺而束缚的国家工业化和城镇化打开了大门。从20世纪80年代初期开始，由于经济发展和城镇化的骤然加速，过去并不突出的土地开发权问题迅速地浮上了水面，后来越来越占据了所有土地问题的中心地位。

3.2.2.2　“八二宪法”第十条的立法本意

土地所有权的社会主义改造在制度上的最终成果是在1982年宪法（“八二宪法”）第十条规定上得到了确认：

第十条 城市的土地属于国家所有。

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。

任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。

一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。(www.daowen.com)

这一宪法条款是改革开放以后中国所有土地管理法律制度构建、演进与改革的根基，对该条抽象的宪法条款的立法过程及其背后含义进行历史解读，有助于深刻把握现行土地管理制度尤其是建设用地管理制度的实质内涵。“八二宪法”第十条涉及两个至为重要的问题：一是国家所有与集体所有并存的二元所有制体制；二是国家征地权的设置。这两个问题实质上是一体的，即二元所有制体制的立法初衷决定了国家征地权的法律性质，这可能与西方国家征地权制度的立法本意大有不同。

土地所有权的二元体制是否就是对过去已发生的社会主义改造事实进行简单的确认和承认？恐怕实际情况并非如此简单。“八二宪法”在修订过程中关于土地所有权的法律规定曾引起不同意见的激烈争论。关于这个方面，最公开、全面而又权威的文献资料当属许崇德教授^[22]所著的《中华人民共和国宪法史》。关于“八二宪法”的土地条款，许崇德的著作提供了胡乔木于1982年4月12日下午在宪法修改委员会第三次全体会议上对修宪稿的一个说明文稿，^[23]其中提到“总纲”的第七点“土地所有权问题”：

“有人提议城乡土地应一律规定为国家所有，另有人则认为，农村土地国有，会引起很大震动，没有实际意义。开始的时候，土地为农民个体所有，合作化后已经归了集体。所以不必宣布国有。如果规定农村土地一律国有，除了动荡，国家将得不到任何东西。即使宪法规定了国有，将来国家要征用土地时，也还是要给农民报酬。由于目前还没有统一的法律规定，因此出现不好的现象，例如农民要价过高，提出种种苛刻的条件。现在规定征用的统一办法，既然不许买卖，所以国家不用‘征购’，而只提‘征用’。”

胡乔木在这里提到了宪法修改委员会成员有两个矛盾的考虑：一是城乡土地一律法定国有，二是农村土地国有可能引发震动。关于第一个方面的考虑，不少委员都持这样的主张。在1982年3月12日宪法修改委员会第二次会议分组讨论时：

“方毅^[24]说，这两种所有制的矛盾日益尖锐和严重。国家企业、事业要发展，要用地，而土地有限，郊区和农村土地归集体所有，变成了他们向国家敲竹杠、发洋财的手段。一亩地索要上万元，靠卖地生产队可以安排社员一辈子、三辈子都过好日子，不需劳动了。……矛盾发展到武斗，你盖他就拆。科学院盖房用地，付了三次钱，国家财政开支成了无底洞。现在国家要征地比登天还难。而农民自己盖房，却大量占用好地。郊区农民自盖旅馆的很多，有的大队不种地，单靠出租旅馆赚大钱。这样下去，富了农民，穷了全民，矛盾越来越尖锐。我国矿藏发现较少，发现了要开采就与农民发生矛盾，要花很大代价，限制了国家的发展。因此，建议土地一律归国家所有，集体只有使用权。”（许崇德：《中华人民共和国宪法史》）

1982年4月15日宪法修改委员会第三次全体会议继续对第十条土地制度规定的讨论，钱昌照、胡子婴、荣毅仁等委员也都“赞成土地国有”。他们的根据，也是从保障国家在经济建设的主导权及其自主性来考虑的，因为他们看到经济建设一旦牵涉土地，就会发生“扯皮”“敲竹杠”等问题，包括国有厂矿“挖掉一棵树就要给农民1？000元。还要求把他们全部老少都包养到老”“给农民盖了房子，安了电灯，每年还闹个没完”“你要用地，他一亩地要你30万元，甚至100多万”（许崇德）。然而，也有一些委员考虑事情的另外一面。委员杨秀峰认为，农村土地国有“没有意义！更会吃大锅饭。土地归国有，如何管理？谁来使用？管理很复杂，还有干部的情况。国有的问题不是当务之急。我看维持原文还较实在。国有的问题没有必要，也不急于搞”（许崇德）。杨尚昆也赞成维持原文，“土地即使国有，扯皮也解决不了。城市土地国有，天津街道拆迁时有三户硬不搬。北京广安门也有这种情况。宣布国有，震动太大，有征用这一款，就可以了。逐步过渡较好，先通过土地征用条例”（许崇德）。彭真在讨论中有较长的发言，他综合了以上两种考虑，对宪法第十条的土地制度条款内容作了基本定论：

“我们民主革命没收封建土地分给农民，现在要把农民的土地没收归国有，这震动太大。……我赞成国有，但应采取渐进的方式。现在国务院搞了个《土地征用条例》。总之，无论国家所有，还是集体所有，你用土地，他都得向你要钱。现在，先把城市定了，规定‘城市的土地属于国家所有’，郊区的土地则按照法律规定。法律规定为国有的，属于国有，农村、镇、城市郊区的土地属于集体所有，这样，震动小一些。侵占、买卖土地是不准的。山是国有的，村子附近的小山有的是集体所有的。先笼统点，作为过渡。”（许崇德：《中华人民共和国宪法史》）

这些修宪过程中的讨论记录稿充分表明，“八二宪法”关于土地国家所有与集体所有并存的二元所有制体制本质上是一项过渡性制度安排。这项立法所考虑的核心问题是，在坚持工、农两部门框架的社会主义产业经济分布的前提下，如何解决大规模国家工业化展开与农民占有土地之间的矛盾问题？在所有制上的解决办法就是法律规定土地全部国有（方毅的建议），或“届时国有”（钱昌照的意见，即征用到哪块，哪块土地就转为国有），或“原则上土地国有，例外的是集体”（荣毅仁的意见），但考虑到共产党领导农民分得土地，完成了集体化，一下子又国有化，震动太大。权衡之下，“先把城市定了”，用渐进的办法实现土地国有。这种“渐进的办法”以及在实践中解决国家建设与农民占地之间矛盾问题的办法就是设立国家征地权的宪法条款（1982年宪法第十条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”^[25]），从而赋予政府在经济发展中充分的行政主导权。该条款中所指的“公共利益的需要”在内涵上其实包括了经济发展的含义，即发展本身被认定为是一种“公共利益”，而国家发展权的优先性是通过国家征地权的绝对性来得以保障的。