土地开发权的发展权性质，尤为体现在城镇化快速发展的特定历史阶段，主要体现了发展权的四个方面特征：发展进程的参与性、社会连带性、权利客体的综合性以及发展利益的共享性。

3.1.1.1　发展进程的参与性

土地开发权主要是指土地进行非农开发建设的权利^[1]。在传统农业社会中，土地开发权并没有独立存在的权利价值，只是作为土地所有权的一项处分权能而表现出来。人类社会向现代工业化和城市化社会逐渐转型以后，土地的“空间”价值逐渐超越土地的“产出”价值（即农业价值）而成为社会财富的主体，而作为在现代工业化和城市化发展进程中土地空间价值的权利载体的土地开发权，此时才具备了独立性权利的意义和地位。因此，土地开发权是一项权利主体参与现代化发展进程并享有发展利益的权利。

要理解土地开发权的发展性质，需要理解土地从资源到资本的社会进化过程。土地首先是一种自然资源，而且作为人类生存与生活的空间依托，土地还是社会赖以存续、发展的基础性自然资源。土地的价值主要可分解为两部分：一是“产出”，二是“空间”。在人口相对稀少、工商业不够发达的传统农业社会，农业种植是社会财富生产的主要形式，因此，土地资源的占有是以耕作为主要目的，而土地财富的分配，则主要体现为对土地收获物的分配。随着商品经济的不断发展，尤其是资本主义工商业的兴起，促成了人口集聚，使交通、工业、商业、市镇等各种建筑设施，占用土地空间的需求大幅提升，从而启动了城市化进程。人口集聚推进经济集聚，反过来再刺激人口聚集。这种城市化的动态进程内在地激发了对土地空间占用需求的不断提升，从而促使土地的“空间”价值也得以不断提升。此时，土地空间的占用和使用，就超越土地自然产出的价值成为土地权利更为重要的内容，也成为社会财富的主体。在货币经济时代，这种土地“空间”价值必然以货币资本作为财富形态。可以说，进入现代工业化和城市化社会转型阶段以后，土地从农业转为非农业用途的价值提升，极大地促进了土地从自然资源向资本的转化，而且这一进程最终会以农业的工业化和现代化为终点，从而将土地的“空间”价值推至极致，社会的经济来源结构彻底被颠覆，社会公共事务的内容和实现形式完全不同于传统农业社会，相应的社会组织和权力结构也被彻底改变（揭明、鲁勇睿，2011）。在经济意义上说，随着城市土地价值因土地稀缺性而不断增值，土地开发权会成为经济社会发展进程中社会财富最具有普遍和支配地位的权利分配形式。

3.1.1.2　社会连带性

土地开发权对于人们共同的生存与发展需要在空间上构建了一种“同求”的社会连带关系，因而具有显著的公共性。这也是在法哲学层面支持土地开发权与所有权分离而成为一项独立的社会化土地权利的主要依据。土地开发权的公共性主要有两个表现：第一，人类活动需要占据一定空间作为生存和发展的基础，因此社会公众作为一个整体，必然要求一个共同享有的空间开发、保护与拓展的权利；第二，在现代工业化和城市化社会中，土地的非农价值超越土地的农业价值，并进而成为社会财富的重要产生基础，从而必然构成公共支出的重要收入来源。虽然社会群体的土地利益归根结底是由个体利益所组成的，但是群体往往代表了特定个体之间所结成的不可分割的利益共同体，这一共同利益的存在，从根本上是由人的社会性所决定的。

在经济学上，支持土地开发权是一项具有社会连带性质的权利的主要依据是垄断与外部性理论。因为工业化引起人们城市集聚而进行的土地非农开发建设，正好集体体现了基于私人产权的市场经济的两个失败：垄断和外部性。“区位”（location）是土地开发的市场黄金定律，即城区土地的地理垄断性限制了竞争性的供给。同时更为重要的是，城市化开发中土地的价值不取决于其自然属性如肥沃程度，甚至也不取决于某块土地本身的地理位置和开发投入，而是取决于土地的政府规划、周围的基础设施、交通状况、人口资源等环境的外部性。同理，一块土地的开发方式和程度（如用途、开发密度、建筑高度等）又会进一步对周边土地产生很强的外部性。对于这种垄断和外部性叠加的问题，按照科斯（Coase）的交易成本理论，“当负外部性使得受影响团体有很多时，交易成本可能变得很大，以至于无法通过协商有效地解决外部性问题时，应当透过政府部门以规定方式解决之”（Coase，1960）。这可以认为，在现代社会中土地开发权与土地所有权即使在土地私有制国家中都进行了普遍分离，进而成为一项独立的社会化权利的经济学原因。^[2]现代城市经济学的研究进一步揭示，城市的产生就是人们进行空间即区位选择的结果，而这个区位选择的基础就是集聚的规模经济、公共产品和外部性。这使得城市土地的利用不再仅仅是土地所有者或使用权人的私人事务（华生，2013），而是依赖于政府规划的公共事务。(www.daowen.com)

3.1.1.3　权利客体的综合性

欧美国家创立土地开发权的法律制度，主要是为了在土地私有制下限制土地开发权的行使，从而达到保护农地特别是耕地，并进而扩展到保护生态环境和有历史意义的建筑、界标、风景资源等具有生态和文化内涵的土地及其附着物的目的。然而，在英美国家创建土地开发权法律制度时，有一个重大背景需要指出，那就是它们都已经进入了后城市化阶段^[3]。因而，对于发展阶段以及国内政治经济制度都与欧美等发达国家具有很大差异的后发展中国家来说，土地开发权拥有除了生态权利和文化权利之外更为丰富的权利内涵，它是一项综合性的发展权利。

就正处于快速工业化和城镇化发展阶段的当代中国而言，在城乡分治的制度框架之下，土地开发权意味着农村和城镇两种不同的物质文明和精神文明之间的转型。一般而言，土地非农开发以后由于空间上的经济集聚而获得比原先农业使用高得多的经济价值，因此土地开发权首先意味着具有经济发展的权利内涵，即权利主体通过土地的非农开发建设参与工业化和城市化的经济发展活动并获取经济发展所带来的物质利益。此外，由于中国在法律制度上将具有非农开发权的城市土地规定为国有土地，将绝大部分农村土地规定为集体土地，而所有农村土地必须先被政府征收为国有才能进行开发建设或转让使用权，因而土地开发权的行使，将会导致城乡人口尤其是征地农民的制度权利发生改变，主要是指随着农业户籍向城镇户籍转换以后所涉及的政治权利和社会权利的改变，而在文化上，农村人口的生活方式和社会观念也将逐渐受到城市文化的改造。显然，在这个城乡转型的发展过程中，自然资源和生态环境的保护将会成为一个不可忽视的挑战，因为它在更广泛的意义上影响着社会共同体的生存空间及其可持续发展权利。可以说，土地开发权对于步入后城市化发展阶段的发达国家来说更多地意味着是一项生态与文化发展权，但对于发展中国家及其人民而言，则是一项包含了经济、政治、社会、文化和生态诸方面内涵的综合性发展权。

3.1.1.4　发展利益的共享性

不论是在后城市化发展阶段，还是在现代工业化和城市化快速发展的进程中，土地开发权所产生的发展利益在一个社会共同体内是人人可以分享的，即具有社会化共享性。只是在不同的发展阶段，土地开发权的实现形式及其相应的发展利益形式有所不同。西方发达国家主要通过限制行使土地开发权的消极形式来实现生态与文化发展利益的社会共享；而发展中国家则主要通过积极行使土地开发权的方式，获得相应的土地增值收益并用于保障民众普遍的发展性需求和促进经济社会整体发展。

土地开发权的发展性收益在中国特定制度环境下所表现出来的主体部分就是国有土地使用权出让收入^[4]。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），土地出让收入的使用范围主要包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出等项目。^[5]从实践来看，过去土地出让收入相当部分用于城市配套设施建设和基础设施建设，以推动地方经济发展。而近年来土地出让收入的使用重点向新农村建设倾斜，逐步提高了用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重。由此可见，土地开发权的发展性收益构成了推动经济社会进一步发展以及保障民众发展权利的资金来源。