在西方的土地权利理论发展中，土地开发权问题只是土地财产权理论关注的问题之一，就“土地开发权理论”本身而言，并没有形成一个独立的学术领域，尤其在进入后城市化发展阶段以后，关于土地开发权的理论发展需求也不强烈。历史地看，西方国家的土地开发权制度实践先于抽象理论而出现，并且西方学术传统中已有的一般财产权理论和政府警察权理论已经可以对实践现象予以抽象性概括并能够满足实践需要。中国之所以需要专门的土地开发权及其分配理论，是因为土地开发权问题在中国有极大的特殊性，它不仅牵涉到城镇化快速发展阶段下普遍存在的外部性问题，而且深层次地牵涉到了当代中国现代化发展模式的核心要素。当代中国相较于西方发达国家有经济社会转型条件下的巨大国情差异，围绕着土地开发权归属及其分配存在着许多深层次问题迫切需要从理论上予以回答。因此，本书所开展的研究可以视为是对这一实践需求的响应。

本书在理论上采用了发展权的权利分析方法。发展权并不是一种抽象的法学理论概念，它具有深厚的发展经济学和政治经济学的理论基础，而且已经在较长时期内运用于指导联合国的人类发展政策制定以及包括“碳排放权”分配在内的具体政策实践当中。它在国内层面之所以能够运用于土地开发权及其分配问题的研究，一方面，土地开发权的发展权性质在法学与政治经济学上可以得到理论论证；另一方面，土地开发权的发展政策工具性在中国的土地法律制度演变以及国家主导的现代化进程中可以得到实践验证。这也是本书在理论方法上相较于财产权和管制权等已有研究最显著的不同之处。

根据实证研究需要，本书选择了四个具有代表性的地方发展案例，分别为浙江龙港镇、广东南海区、河南信阳市和浙江安吉县，相应案例资料全部来源于实地调研的一手资料。根据本书在理论研究中所提出的土地开发权分配机制可区分为“完全等级制结构”和“有限等级制结构”两种形式的分析框架，以及制度演变的时间维度，本书将上述四个地方发展案例分为两组并进行比较分析。本书的案例研究部分，有助于增进对中国现行土地开发权政府垄断制度的设计与运行逻辑，以及该制度对当代中国地方发展的经济社会影响结果的理解。

继绪论之后，本书剩余的研究内容安排如下：

第2章试图从集体主义道德原则以及国家发展权的优先性的角度，来理解当代中国国家主导型发展体制的制度逻辑，从而为后一章探讨土地开发权政府垄断制度的构建逻辑以及土地开发权的分配机制提供理论基础。在理论上，尽管迄今不被西方自然法哲学观念所承认，但是主权国家集体构成发展权权利主体的认知却与中国社会主义制度下的集体主义道德原则和意识形态极为契合。由此，在发展权的双重主体结构中也就自然而然能够推导出国家发展权的优先性，这也是中国国家主导型发展体制得以构建的法哲学基础。该章主要论述三部分内容：一是发展权概论；二是国家发展权优先性在中国国家主导型发展体制中的确立；三是国家发展权优先性在现代民主政治社会中的受制约性问题。

第3章根据第2章所讨论的中国国家主导型发展体制的制度逻辑来理解土地开发权政府垄断制度的构建逻辑以及土地开发权的分配机制。土地开发权从土地所有权分离出来之后构成了一项具有独立地位的、特殊的产权，它的特殊性不仅体现在其“社会性”上，更体现在其“发展性”上。土地开发权的发展权视角，可以化解当前学术界关于土地开发权的权利主体“公”“私”二元对立的争议局面，从而把权利主体非“公”即“私”的对立问题转化为双重主体间关系的协调问题。这种问题意识的转换，有助于深入理解当前仍在有效运行的土地开发权政府垄断制度的构建逻辑，以及准确把握制度改革的真正症结所在。该章主要论述三部分内容：一是土地开发权的发展权性质；二是土地开发权政府垄断制度的构建逻辑；三是土地开发权分配机制的等级制结构。

第4章进一步探讨土地开发权的政府垄断制度及其等级制分配机制对当代中国地方发展的影响，主要从经济和社会两个层面展开讨论，其中经济层面上的讨论以地方政府为考察主体，而社会层面上的讨论则以农民为考察主体，并指出当前土地开发权政府垄断制度面临的两大难题是现行新增建设用地指标分配过程中的“公地悲剧”问题和城镇土地利用开发过程中的“反公地悲剧”问题。该章主要论述三部分内容：一是讨论建设用地指标管理尤其农用地转用管理制度的管理机制；二是以地方政府为考察主体讨论土地开发权等级制分配对地方经济发展的影响；三是以农民为考察主体讨论土地开发权等级制分配对地方社会发展的影响。

第5章通过两个20世纪80年代初至90年代末的地方发展案例，对土地开发权政府垄断制度在完全等级制分配机制之下的作用及影响进行说明，从而试图论证土地开发权的政府垄断制度在地方发展尤其是早期经济发展中的关键性作用，并讨论它与当前地方发展所面临的问题和困境之间的关系。该章的案例研究表明，历史地看，基于土地开发权合理配置的人地关系平衡性，即人口城镇化与土地城镇化之间的协同发展程度，构成了影响地方发展结果的重要因素。

第6章进一步通过两个在进入21世纪以后的地方发展案例，对土地开发权政府垄断制度在有限等级制分配机制之下的作用、影响及其限度进行说明，从而试图论证土地开发权的政府垄断制度在新的发展阶段时的制度有效性问题。该章的案例研究表明，在地方发展的不同阶段，土地开发权的政府垄断制度仍然可以为地方政府发挥积极作用提供一个有效的制度框架。

第7章介绍了近年来中央政府和地方政府推动土地开发权分配机制改革的四个方案：城乡建设用地增减挂钩、浙江的政府间跨区域交易、重庆的地票交易制度和河南的人地挂钩政策，并讨论它们的利弊得失以及对于完善或改革土地开发权政府垄断制度整体框架的意义。此外，该章介绍了东亚国家和地区在土地开发权管制、征地权适用、征地补偿标准以及土地增值收益分配等方面的制度与政策，并讨论它们对于当代中国土地制度改革的借鉴价值。

第8章是结论部分。该章总结了本书在理论研究和实证研究两个层面上的研究结论，然后就现行建设用地指标无偿计划分配体制、现行征地拆迁的利益补偿标准以及政府规划权和用途管制权等问题提出了具体的意见和建议。该章最后交代了本书的主要理论贡献以及需要进一步深入研究的问题。

【注释】

[1]LDR在国内文献中普遍译为“土地发展权”。后文将会指出，在我国的土地法律制度语境中，“土地开发权”的译法相较于“土地发展权”的译法更为准确，故本书在引述相关文献时也统称为“土地开发权”。LDR的核心内涵是指土地变更为不同性质使用之权，主要表现为土地用于非农开发建设的权利。

[2]其基本含义是：在国家所有和集体所有的二元土地所有制之下，政府长期垄断非农业用地的征收与规划，并严格控制农用地乃至非利用地（即既非农用地又非建设用地的坡地、滩涂地、荒地等）的非农使用，严格控制农村集体建设用地特别是农民宅基地的扩大，禁止以农村集体土地建设“小产权房”（此非法律概念，而是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。它是指在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发。由于这类房屋没有国家发放的土地使用证和预售许可证，购房合同在国土房管部门不会给予备案，所以它的所谓产权证不是真正合法有效的产权证）和严格限制农民宅基地的转让。

[3]根据中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》所明确的农村土地制度改革的方向和任务，2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，意味着我国农村土地制度改革已经进入试点阶段。

[4]客观上，社会上渲染的各种保护农民权益的呼声以及中央近年来不断出台的赋予并保障农民更多土地财产权利的政策，也使得农民的各种提高征地补偿要求更加理直气壮。

[5]现行《土地管理法》关于30倍产值的补偿上限以及按原农业用途补偿的规定，事实上在征地实践中早已被搁置甚至废弃了。如今在大中城市的城中村和城郊村的征地拆迁补偿已经较以往达到相当高的水平。在全国农民家庭平均资产仍然处于较低水平的国情下，早在十余年前深圳被称为城中村改造典范的罗湖区渔民村33户原住民分了6.5万平方米，1300多套住房，平均每户约2000平方米，家家都是几千万乃至上亿资产（参见宋毅、陈骁鹏：《渔民村成城中村改造“样本”》，载2008年4月8日《羊城晚报》）。而那些很多土地尚未改造、自己就在农地上盖起高楼坐享地利的原住民的补偿要求就更高了。可以说，在维稳需要以及政府接受“补砖头”（即按农民建筑面积计算价格补偿）的情况下，城中村和城郊农民以抢建索要高额补偿已经是一个极为普遍的现象。

[6]“新制度经济学”的开创者和继承者成就了诸多诺贝尔经济学奖得主——1991年获奖的科斯（Ronald H. Coase）、1993年获奖的诺斯（Douglass North）和2009年获奖的威廉姆森（Oliver Williamson）。作为新制度经济学代表人物之一，张五常是将新制度经济学分析系统地运用到中国经济问题研究的第一人。自20世纪80年代以来，张五常不遗余力地向中国介绍以科斯为代表的新制度经济学思想，并就中国经济改革问题形成了一系列产权制度分析、政策建议。参见张五常的著作《卖橘者言》《中国的前途》《再论中国的前途》《中国的经济革命》《中国的经济制度》等。

[7]在“抓大放小”政策下，把大的国营企业改制为在市场上盈利的国有公司；小的则要么私有化，要么由其破产。

[8]在20世纪的100年中，世界总人口增长了4倍，城市人口则增长了13倍。2011年全世界人口为69.7亿，其中52.1%为城市人口，而全球经济活动的80%以上都集中在城市，预计到2050年世界总人口达93.1亿人，其中67.2%将为城市人口。

[9]即在同一区片内，不同宗地的征地标准相同，不因征地目的及土地用途而有差异。

[10]“同地同价”的提法最初来自《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），该决定提出“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价”。在实际操作中，地方各级政府在考虑人均耕地数量、土地区位、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素时，对农用地级别进行修正和调整、划分区片，按区片分别制订统一的征用补偿价格标准。同时，国土资源部要求在一个市（县）的范围内征地区片价被要求原则上控制在4~6个级别，每3~5年更新一次。

[11]国土资源部先后发布2004年238号文《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、2005年144号文《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》以及2008年135号文《国土资源部关于切实做好征地统一年产值标准和区片综合地价公布实施工作的通知》，各省、自治区、直辖市相继在国土资源部网站上刊登了辖区内各市县征地的统一分区片补偿价格标准。这项工作经过几年的测算和准备，国土资源部要求于2009年1月1日在全国实施。

[12]在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地规范转让（出让、租赁、入股），实行与国有土地同等入市、同权同价，从而形成城乡统一的建设用地市场。(www.daowen.com)

[13]农民宅基地按现行法规定义不是经营性建设用地，而是无偿分给18周岁以上农民建住宅永久自用的福利性用地，类似于城市中改革前大量无偿使用的划拨地，它和城市居民的商品房要花钱购买70年使用权的国有住宅用地的权益是不同等的。如果现在将农民宅基地改为经营性建设用地，或者将宅基地住房等同于城市居民商品房，可以上市交易，那么首先就是要先修改现行法律法规关于宅基地及其住房不能对村以外的人流转和转让的规定。

[14]根据发达国家的经验，随着城市化和乡村现代化的发展，农村公益用地相对于农村人口反倒会急剧增加，需要用于服务乡村居民点的各种现代化基础设施。农村随着人口减少节省下来的建设用地要优先考虑这方面的需要。不过，城市公益用地的性质就是为公共利益服务，没有市场交易价值，也不能改为经营性使用，农村公益用地和城市公益用地同权虽然没有任何问题，但也并没有什么意义。

[15]比如，农村土地包括耕地可转用为乡镇企业用地在过去并没有法律规范和政策标准，也没有可转用的比例限制。结果当年率先发展乡镇企业的长三角、珠三角不少地区捷足先登，将辖区内大片农地转变为乡镇企业用地。后来国家实行严格的耕地保护制度，使得其他地区想占用农田搞建设已经不可能了。如若不加区分地实行城乡建设用地同地同权，则会进一步加剧区域差距和社会不公，也可能极大地刺激农民突破耕地保护禁令去开发建设用地。

[16]现在农村宅基地管理乱象重重，亟待科学制定和严格实施农村的建筑规划管理。在很多农村地区，出现了相当多的农民废弃原来位置不好的宅基地，自行在交通便利的道路两侧的承包农田里新辟宅基地盖房的现象，也没有得到当地政府部门的有力约束。此外，中央正在加快宅基地管理市场化改革的步伐，于2015年8月10日下发《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）。但是，农民宅基地自有住房的商品化和货币化，将会给农民的经济社会利益以及农村的经济社会发展带来怎样的影响，短期之内还是一个非常难以定论的问题。

[17]20世纪上半叶，特别是第二次世界大战之后，西方国家城市化速度加快，土地所有权问题发生剧烈变化，比较突出的问题是由于城市扩展引发的农地保护问题、由于城市建筑密度提高而产生的利益保护问题、由于土地分配和土地市场建设引发的土地产权问题，等等。这就意味着土地所有权的绝对性、独占性和完全性与土地利用的社会性之间的矛盾被激发出来。同时，由于城市化、工业化和人口（家庭）数量增加，使不同土地之间的土地利用行为产生竞争甚至对立。一方面，土地所有权的绝对性、独占性和完全性要求土地所有权享有至高无上的地位；另一方面，土地的社会化在相应强化，这种矛盾对土地所有与利用制度变革产生了深刻影响，如果仅仅依赖土地所有权制度已无法解决现实问题。在这种背景下，英国、美国等国家先后创设了Land Development Rights（LDR）制度，从而在很大程度上解决了传统土地权利制度不能解决的现实问题。

[18]有学者认为，将土地发展权解释为土地开发权有两点值得商榷：一是“开发”与“发展”相比较，“开发”仅仅指对资源的利用或者进一步利用，并没有显明的方向性，而“发展”则表明了一事物向好的方面飞跃，因此用“发展”一词来表达能够产生土地增值利益的土地利用更为贴切；二是将土地开发权仅仅包括农业用地转变为非农用地的权利，而没有包括因生态用地转变为农业用地或者建设用地增加建筑容积率而产生的土地发展权，有失全面性。此外，我国台湾地区的学者大都将“Land Development Rights”称为土地发展权，为便于两岸法规文化的交流，更应该称为土地发展权（刘明明，2008）。

[19]关于中华人民共和国成立以来中国“三农”问题及农村土地问题历史演变脉络的梳理，参考了《城市化转型与土地陷阱》（华生，2013）一书第1章的部分内容。

[20]家庭联产承包责任制其实是一种“大包干”制，农民对这种大包干最真切的通俗理解就是“交了国家的，留了集体的，剩下全是自己的”。

[21]《农村土地承包法》第二十六条规定：承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。第二十七条规定：承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。

[22]历史上的税费改革不止一次，但每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降一段时间后又涨到一个比改革前更高的水平。明清之际的思想家黄宗羲称之为“积累莫返之害”。这种历代税费改革始终未能跳出农民负担越减越重的现象在史学界概括为“黄宗羲定律”（秦晖，2002）。

[23]据考证，公元前594年，即鲁宣公十五年实施的“初税亩”，是中国历史上记载的最早按地亩征收的农业税，也是中国最早的税种，而到2006年彻底废止农业税，经历了整整2600年。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，同时取消四项税收，包括农业税、农业特产税、牧业税、畜禽屠宰税。

[24]2014年10月15日，国务院总理李克强为纪念世界第三十四个粮食日在联合国粮农组织总部发表了题为《依托家庭经营推进农业现代化》的演讲，代表中国政府表示推进中国农业现代化应坚持家庭经营体系的主体性。2015年8月10日，下发了《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号）。

[25]人户分离的人口是指居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口。

[26]流动人口是指人户分离人口中不包括市辖区内人户分离的人口。市辖区内人户分离的人口是指一个直辖市或地级市所辖区内和区与区之间，居住地和户口登记地不在同一乡镇街道的人口。

[27]法经济学又叫“法律的经济分析”“法律与经济学”，发端于美国，目前已成为一种具有国际影响力的法学流派。该理论认为，所有法律活动，包括一切立法和司法以及整个法律制度，事实上是在发挥着分配稀缺资源的作用，因此所有法律活动都可以用经济的方法来分析和指导。对法经济学的研究一直以来存在着两种视角：一是法学视角，认为法经济学就是用经济学研究法律；另一个视角就是经济学视角，认为法经济学拓展了经济学的研究对象，把法律制度等非市场领域的问题纳入经济研究视野进行解释。后者视角为当今主流观点。

[28]PDR模式：联邦和州政府依据土地规划中土地保护的范围，评估域内土地的质量及面临的开发转用压力（美国农业部《国家农地和选址评估手册》〔1983〕，以土地综合评分确定开发权购买顺序，土地开发压力和质量权重各为50%，倾向于使开发压力适中、质量最优的土地得分最高），确定开发权购买保护顺序；委托评估机构根据土地利用条件，评估最佳用途收益和现状收益差值（一般约为土地市场价格的1/2或2/3）作为开发权价格；之后，政府和土地信托机构与土地主协商，在不改变土地主土地所有权和利用权的前提下，收购控制土地进行再开发的权利。

[29]TDR模式则将土地开发与保护结合起来，为不同土地赋予一定量可转移和转让的开发强度限额即开发权。处于土地规划用地保护区的土地产权人可将开发权转移至其他允许开发区域自有土地上以增加土地开发强度，也可借助政府建立的土地开发权交易市场，将开发权出让给其他需要增加土地开发强度却没有开发权的土地所有者，通过交易收益弥补土地用途受限区域土地产权人的开发权损失。

[30]周其仁的逻辑是，在市场形成的价格里，与某一商品或要素的供应者“无关”的因素实际上数之不尽，所有这些“无关的”涨价收益要不要归公？如“非典”时醋涨价、春运时火车票涨价、海南的酒店涨价，乃至下雪时大白菜涨价，如果拿土地涨价说事，“那么白菜涨价也要归公，一切涨价都归公”。“白菜涨价归公”与“土地涨价归公”是不同事件，但却是同一个逻辑。

[31]约翰·穆勒是英国著名哲学家和经济学家，19世纪影响力很大的古典自由主义思想家。他支持边沁的功利主义。他很早就主张，“应对自然增加的地租课以特别税。……社会的进步和财富的增加，使地主的收入无时无刻不在增长；……他们不干活儿，不冒风险，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则，他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富？如果国家从一开始就保留有权利，可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税，又有什么对不起地主的呢？”因此，穆勒主张把土地自然增长的价值收归社会所有，即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。参见约翰·穆勒：《政治经济学原理及其在社会哲学上的若干应用》，商务印书馆1991年版。

[32]亨利·乔治是美国19世纪末期的社会活动家和经济学家，他认为土地占有是不平等的主要根源，提出征收单一地价税的主张，即征收地价税归公共所有，废除一切其他税收，使社会财富趋于平均。乔治指出，“土地的价值（或者经济学上的地租），如我们所知，完全不是劳动或资本这种要素制造的，表示的仅仅是占有土地得来的好处。土地价值不表示生产的报酬……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的；而是社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来，而无论如何不会降低改良土地的刺激，或对财富生产有丝毫的影响。”简言之，由于在最优规模的城市中，总地租等于公共物品的支出，因此实施地租社会化，私人永远不用纳别的税，这就是亨利·乔治“单一土地税”的核心思想。参见亨利·乔治：《进步与贫困》，商务印书馆1995年版。

[33]“华中乡土派”从华中师范大学中国农村问题研究中心（CCRS）的农村社会学者、人类学者与政治学者当中产生。由于中国农村问题研究中心的学者之间发生了意见分歧，致使贺雪峰、吴毅等人离开了中国农村问题研究中心并在华中科技大学创立了中国乡村治理研究中心（CRRG），贺雪峰担任该研究中心的主任，如今华中乡土学派在很大程度上是以这个中心为据点的。该学派不仅在中国乡村社会的现状与农村政策这些方面引发了争论，而且还在农村研究本身的取向问题上引发了争论。出于对中国农村研究的反思，并受费孝通研究的影响，该学派致力于建构对当下农村社会及其转型过程的本土理解；他们相信，达到这一目标的唯一途径是通过深入的、人类学式的田野调查。他们关于乡村社会瓦解和社会关联的调查研究已经引领了本学派当中的许多人以一种批判的态度来对待西方的现代化理论。该学派的学者，尤其是贺雪峰，对中国改革时期的发展战略进行了详细、全面而彻底的批判。而该学派中的其他人，特别是吴毅，则不太愿意公开对政策或政治作出评论。以贺雪峰为首的一些学者对西方社会科学和政治科学的适用效果更多持批评态度，而原来的中国农村问题研究中心的学者，其中最重要的是政治学家徐勇，则视市场化和民主化为乡村现代化之关键。因此，虽然华中乡土学派很明显地根植于乡村社会学和人类学的研究，但它仍被卷入与新兴的中国“新左派”的会话。虽然与“新左派”似乎有些重叠，但华中乡土学派却尽量避免政治上或学术上的归类，而是公开地将自己界定为一个知识分子群体——他们的研究超出了纯粹的学术研究。尽管该学派中有的成员明确表示这种研究是“偏左”的，因为这些研究对越来越多源自市场的经济和文化对于乡村社会的支配持批评态度，但他们仍认为自己对农村社会采用了问题导向的研究方法，而不是泛意识形态的研究方法。关于“华中乡土派”的形成、演变、主张及其意识形态的详细介绍，可参见贺雪峰著作（2014）。

[34]贺雪峰的论证逻辑是，土地财政通过出让城市土地使用权，对基础设施建设融资，开辟了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路。土地财政的作用，就是通过拍卖土地的市场机制，将这笔隐匿的财富，转化为启动中国城市化的巨大资本，同时土地财政通过对工业用地的成本补贴和工业企业的税收补贴，大大增进了我国工业制造品的竞争力，是中国成为世界工厂的主要秘诀之一。

[35]地役权是用益物权的一种，是指利用他人土地以便有效地使用或经营自己的土地的权利。地役权的发生须有两个不同归属的土地存在，为他人土地利用提供便利的土地称为供役地，而享有地役权的土地称为需役地。