从理论发展的角度看，国内学者关于土地开发权的性质及其归属主体的争论实际上是国外学者争论的继续。Wiebe等人（1996）认为，土地开发权与土地所有权相分离，是一种地役权^[35]。土地开发权的设定限定了土地的利用，实质上是一种农地保护的工具，尤其是涉及农地将来的开发时。而Machemer和Kaplowitz（2002）则认为，土地开发权是土地所有权的派生性财产权，它可以独立于土地所有权，可以独立存在、使用和买卖。当土地开发权被设立但不属于该地块的土地所有者时，才是一种地役权，是对土地利用的限制。关于土地开发权的归属，国外学者中的一种观点认为，土地开发权同地上权、抵押权一样，应自动归属于原土地所有者，政府要保护农地，须事先向所有者购买发展权（Kline and Wichelns，1994； Plantinga and Miller，2001；Micelli，2002）。另一些学者认为，土地开发权一开始就属于国家或政府，土地所有者或使用者若想改变用途或利用强度，必须向政府申请或购买土地开发权（Booth，2002）。可见，当前国内学者关于土地开发权的研究基本框定在了国外学者所讨论的理论框架里面。由此而导致的问题必然是“外来理论”与“本土实践”之间的严重错位。

与西方国家相比较，中国的土地开发权问题具有自己的特征，这种差别表现在历史背景与发展阶段两个方面（陈伟，2014）：一是历史背景不同。英美等西方发达国家在土地私有制的基础上建立土地开发权制度之时，土地的归属已经相当明确，产权关系稳定而清晰。在我国，情况则远非如此简单。中华人民共和国成立以后，国家通过先没收地主土地后均分的方式重新建立农民土地私有制，而后国家又逐步建立了“三级所有，队为基础”的集体所有制。因此，无论从历史归属的角度看，还是从集体所有制的现实特征看，我国的土地产权归属都是十分模糊的。从这个意义上说，尽管“还权赋能”的本意是保护农民、明晰产权和以市场机制优化土地资源配置，但它在现实条件下却很难达到其初衷。因为从历史角度看，土地产权主体已经无法追溯；而从现实角度看，集体土地产权又比较模糊。实际上，中华人民共和国成立之初，国家建立集体经济，完全是按照保障农民的基本生存方式划分土地归属的，是从全国角度来统筹、划定人均土地及公粮上缴比例，当时是国家“赋权”给农民，全国的农民所获得的生存权是基本均等的。然而，经过长时期施行“增人不增地，减人不减地”政策以及土地承包经营权物权化之后，当今中国农民的土地占有情况已经非常不均，若此时推行土地开发权的物权化（私有化），从社会结果上，必然造成城乡阶层之间以及农民群体内部之间的严重不平等。二是发展阶段不同。自英国在1947年建立土地开发权制度以后，西方发达国家也逐步建立了该项土地制度。而在“二战”以后，西方发达国家开始步入后城市化阶段，它们建立土地开发权制度的主要目的是保护耕地，即限制土地开发权的行使。与此不同，中国至今（2014年底）仍处于城镇化快速发展阶段（户籍人口城镇化率仅为37%左右），这就意味着中国建立土地开发权制度的目的就不仅限于保护耕地，更包括通过公平而有效率的土地开发权分配机制来实现大规模城乡人口发展权的整体性提升。可以说，中国当前特殊的发展阶段要求土地开发权的配置管理必须与人的发展权结合起来，而不仅仅局限于“初始产权”、按照某个比例“一刀切”来设定土地开发权的归属主体。(www.daowen.com)

中国的特殊国情凸显出当前土地开发权国内研究的不足。在沿用国外理论框架时，国内研究主要关注土地开发权性质的“独立性”（从土地所有权中分离出来的一项独立权利）和“社会性”（为增进公共利益的国家管制权利），而忽视了其权利性质的“发展性”，这主要是由于忽视了国外理论所产生的历史与现实背景所导致的。换言之，当前国内研究侧重于将土地开发权视为一项静态权利来对待，忽视了其积极权利的一面。然而，正如后文所要详细论证的，理解土地开发权以发展性为主要内涵的积极权利性质，是理解当前土地开发权政府垄断制度逻辑，以及在城镇化快速转型阶段下构建符合公平与效率价值要求的土地开发权分配机制的一把钥匙，也是实现理论创新的重要突破口。本书认为，土地开发权在历史发展过程中从土地所有权分离出来之后，可以理解为是一项具有独立地位的、特殊的产权，这种特殊性不仅体现在其“社会性”上，更体现在其“发展性”上。与碳排放权相类似，土地开发权是一项发展权，或言之为一项具有发展权性质的独立权利。基于上述认识，本书并不是从静态权利的交易角度来定义土地开发权的权利性质，而是尝试从政府积极运营的角度来定义土地开发权的发展权性质及其实现经济利益的非市场交易性方式，试图对土地开发权的权利性质、归属主体与分配机制进行一种有别于财产权理论视角和管制权理论视角的全新解读，从而为理解当代中国的土地开发权政府垄断制度的创设逻辑、分配运行机制、经济社会影响以及制度改革方向提供一种整体性的、逻辑自洽的理论分析框架。