就理论问题而言，当前争论的焦点最为核心的其实只有一个，那就是土地开发权的权利性质问题，即土地开发权究竟是一项私权利性质的可以与土地所有权分割而单独处分的财产权（或用益物权），还是一项公权力性质的基于公共利益进行土地利用规划和土地用途管制的政府警察权（或国家管制权）？土地开发权的定性问题，同时也决定了土地开发权的归属主体以及土地发展增益权的归属主体。依据对土地开发权性质的不同认知，目前学者们的观点分为针锋相对的两派。一派立足于“绝对所有权”的观念，认为土地开发权是从土地所有权中派生而来并具有相对独立性的财产权利或物权（胡兰玲，2002；杨明洪、刘永湘，2004；刘俊，2006；陈志武，2008；周其仁，2013），因此主张农民（农村集体）拥有土地开发权，并应当获取全部土地发展增值收益。另一派则主张土地用途管制和规划管理的绝对正当性，认为在现代社会中土地开发权包括土地具体的开发密度和强度已经成为由社会进行管理的权利，并由政府代表社会行使，具有明显的警察权或管制权性质。因此，土地开发权与具有相当“自由性”的普通财产权不同，它的主体对客体土地开发使用具有明显的限制性（孙弘，2004；陈柏峰，2012；贺雪峰，2013；华生，2013）。

这两派近乎不可调和的理论认知继而又引发了关于土地发展增益分配的激烈争论，即究竟是“涨价归私”还是“涨价归公”？如果将土地开发权视为农民所有的土地财产权利，那么土地“涨价归私（农）”就是其必然的逻辑。中国新制度经济学产权学派代表人物周其仁多年来是土地“涨价归私”的坚定捍卫者，他近年来在《经济观察报》上开设《城乡中国》专栏，发表了一系列文章，具有非常大的社会影响力。比如《大白菜涨价要不要归公？》（周其仁，2006）、《土地落价又归谁？》（周其仁，2008）等评论文章旗帜鲜明地认为“‘涨价归公’是一个影响深远的错误命题”^[30]。此外，土地“涨价归私”的主张也得到了其他诸多学者的支持（张安录，1999，2000；黄祖辉、汪晖，2002；李长健、伍文辉，2006；杜丽霞，2011）。然而，“涨价归公”的主张似乎具有更为坚实的理论基础。孙中山先生的“平均地权”思想很早就论及了土地发展增益“归公”的分配原则，而“平均地权”思想在理论渊源上又可追溯至英国经济学家约翰·穆勒（1806—1873）的“增值地租课税”思想^[31]，尤其对孙中山的民生主义思想影响很大的美国经济学家亨利·乔治（1839—1897）的“单一土地税”理论^[32]。简言之，“涨价归公”的基本原理是，农用地转换用途后的土地增值，并不是来自于土地所有者的个人努力，而是由于国家对土地利用的规划和国家公共服务设施、公共基础设施的建设而产生的，增值收益应归社会所有。华生和以贺雪峰为首的“华中乡土派”^[33]是国内坚定支持“涨价归公”的代表性力量，他们近年来就农村土地制度改革所涉及的土地开发建筑权、农房农地入市、小产权房、土地涨价归属、土地确权与流转等诸多问题通过公共舆论平台与周其仁和中国新自由主义经济学家群体展开了针锋相对甚至直接点名道姓的论战（华生，2014；贺雪峰，2010，2013）。但是，华生与贺雪峰的具体观点也存在分歧，尤其表现在对“土地财政”性质的认识上。华生（2013）对“土地财政”总体上持批判态度，认为这是一种地方政府“卖地牟利”的财政，不仅扭曲了政府在市场经济中的功能和作用，极大地推升了城市化的成本，而且也是激化官民矛盾和产生政商腐败的重要制度根源，他主张土地增值收益主要依靠城市土地和房产征税的方式来获取，且应主要用于两亿多农民工这一“城市化主体”身上。而贺雪峰（2013）则对“土地财政”总体上持肯定态度，认为土地财政是中国特色工业化、城市化发展道路的核心和基础，它的本质不是收入而是融资。^[34](www.daowen.com)

从逻辑发展的角度，在上述两种针锋相对的观点之外必然存在第三种“协调论”。有学者就认为，土地开发权在权利属性上具有私权与公权的二重性，应当定性为经济法意义上的权利（栗庆斌，2005；刘国臻，2011）。而在“涨价归公”和“涨价归私”之外，也出现了一种“利益共享”论，即主张由国家作为土地开发权的权利主体代表，同时农民通过建立社会保障机制的方式分享土地增值收益（季禾禾、周生路、冯昌中，2005）。高勇（2004）则按照马克思的地租分配理论，认为土地征用后的增值包括两种形式的级差地租，级差地租Ⅰ应归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有。因此，土地增值收益分配应考虑被征地者的利益，实现国家和农民的共同分享。显然，这种“协调论”与其说是一种“理论”，不如说是一种政策“策略”或“原则”，它既满足不了当前改革的理论需求，事实上也平息不了政策实践中的利益矛盾。至于土地开发权的“私权论”，尽管它具有深厚的古典自由主义理论基础以及强大的社会舆论动员能力，但它一方面确实回避不了土地规划与用途管制的社会公益性理论的质疑，另一方面它也面临着不可逾越的现实障碍，因为它的政策实践将会整体性地颠覆中国现有的土地管理制度。至于土地开发权的“公权论”，虽然它是现代化城市社会的必然发展方向，并得到了西方发达国家发展经验的充分支持，但是它无法对中国现有土地制度的存在与运行提供一个有解释力的理论框架（比如，该理论无法令人信服地解释农村建设用地被禁止入市交易以及地方政府大量非公益性征地等问题的制度原因，而只能将这些问题归入不合理的亟待改革的行列当中），同时无法回应在当前城市化快速发展的特定阶段下农民对于土地发展性利益的诉求，对于如何协调国家与农民的发展权利及土地利益关系更没有清晰的方案。