理论教育 土地开发权研究的现状及评价

土地开发权研究的现状及评价

时间:2023-05-25 理论教育 版权反馈
【摘要】:从采用的方法来看,目前国内关于土地开发权的研究,可以大致归纳为三类。进入21世纪以后,土地开发权的研究才逐渐引起国内学者较为广泛的关注。这类研究主要意旨在于确定土地开发权的经济定价问题,从而改革现行的征地制度及其补偿机制,提高征地农民的土地增值收益比例。刘国臻较为详细地向国内介绍了英国土地开发权制度及其对中国土地权利体系法制建设的参考价值。

土地开发权研究的现状及评价

从采用的方法来看,目前国内关于土地开发权(土地发展权)的研究,可以大致归纳为三类。

第一类是法学尤其是法经济[27]角度的研究。原国家土地管理国外土地制度课题研究组(1992)以及柴强(1993)最早对西方国家的土地开发权制度进行了初步介绍。进入21世纪以后,土地开发权的研究才逐渐引起国内学者较为广泛的关注。胡兰玲(2002)较早地向国内介绍了土地开发权是一种随着城市化社会发展而出现的新型土地权利形式,建议国内应借鉴国外相关理论及立法,建立起符合我国实际情况的土地开发权制度。随后,越来越多的学者主要依托法经济学理论对土地开发权的权利属性、权属主体、交易形式(贾海波,2005;万磊,2005;刘明明,2008),以及土地开发权的法律性质及其在我国土地权利体系中的法律地位(刘国臻,2005,2007,2011)进行了深入研究,其主要意旨在于论证在我国的土地管理法律制度中设置土地开发权制度不仅是必要的,也是可行的。

第二类是经济学方法的研究。这类研究主要意旨在于确定土地开发权的经济定价问题,从而改革现行的征地制度及其补偿机制,提高征地农民的土地增值收益比例。黄祖辉和汪晖(2002)较早提出了非公共利益性质征地的农民土地开发权补偿方案,他们基于农业用途的土地价值被足额补偿的假定条件下,分析了由于农民的土地开发权被限制且得不到相应补偿给土地配置效率、土地开发时机以及征地效率带来的负面经济影响。苏志强(2005)以农用土地年收益现金流为基础,加入利率的不确定性和土地开发权的影响,构造了以实际补偿和期望补偿为变量效用函数作为确定征地的货币补偿金额的工具。李子明和周群力(2010)则从内生交易成本角度,基于效率与公正内洽的前提引入按土地使用对象和用途划分的土地开发权结构,借鉴新古典经济学超边际分析方法构建了市场条件下自给自足型、完全分工型和混合型的产权结构,以土地开发权的价值实现来评估假设的开发权交易市场产权结构与实际的差异。还有一些研究专门探讨了土地开发权交易的定价问题(汤芳,2005;万琪,2013),基于土地开发权框架改进征地区片综合地价的测量方法(吴宇哲、彭毅和鲍海君,2008)以及其他的征地补偿机制改善问题(郭熙保、王万珺,2006;张晓芳、陈龙乾、张晓冬,2010)。

第三类是国际比较研究以及基于外国经验指导下的本土案例研究,一方面通过介绍国外土地开发权的法律制度和交易模式,为构建中国的土地开发权制度提供借鉴(高洁、廖长林,2011),另一方面则基于外国经验模式对地方的具体改革实践开展本土案例研究,从而为构建适合中国制度环境的土地开发权交易机制提供可操作途径。国外关于土地开发权的制度设计主要有两种模式:一是基于社会公平考虑的土地开发权国有化模式,以英国为代表。该模式下私有土地所有人或其他任何人若想变更土地的使用类别,在实行开发建设之前,必须向政府购买开发权。二是基于土地利用效率考虑的土地开发权归属土地所有权人模式,以美国为代表。该模式下,土地开发权与地上权、抵押权等一样,归属于原土地所有权人。政府为保护农地不被开发建设,可事先向土地所有权人购买土地开发权,使得原土地所有人无变更土地使用用途之权。美国的土地开发权制度主要通过两种形式予以确立,即土地开发权征购[28](purchase of development rights,PDR)和土地开发权转移[29](transfer of development rights,TDR)。刘国臻(2008)较为详细地向国内介绍了英国土地开发权制度及其对中国土地权利体系法制建设的参考价值。但相较而言,学者们更青睐于向国内推介美国的土地开发权制度尤其是土地开发权转移(TDR)模式(张俊、陈汉云、杨志威,2008;靳相木、沈子龙,2010;柴铎、董藩,2014),这体现了当前学术界存在某种较为普遍的试图推动农村土地市场化改革的情感倾向。此外,基于TDR模式的框架,有学者认为中国实际上已经开展了TDR的地方试验,比较典型的例子是土地开发权转移与交易的“浙江模式”(张蔚文、李学文、吴宇哲,2008;汪晖、陶然,2009)和重庆的“地票”交易制度(张鹏、刘春鑫,2010;崔之元,2011)。在这些地方试验中,TDR的“浙江模式”不是建立在个人对土地开发权的市场交易机制之上,而是地方政府自20世纪90年代后期以来为突破土地指标管理模式对工业化、城市化中建设用地供应约束而采取的应对性方案。从操作模式上看,与美国土地开发权转移中主要通过市场机制进行补偿不同,它在本质上还是在行政区域内由地方政府主导进行的(汪晖、王兰兰、陶然,2011)。相比较而言,重庆的“地票”交易制度却是一个标准的土地开发权的剥离和转让,因而所引起的学术关注度更高,社会影响力也更大。

上述三类研究从数量上看都已经取得了较为丰硕的成果,但也存在诸多理论上值得商榷的问题。(www.daowen.com)

(1)目前关于土地开发权的研究较为普遍地有个认知误区,即认为中国土地权利法制体系中没有土地开发权制度设计,由此而凸显出开展土地开发权研究以及借鉴甚至引入国外土地开发权制度的重要意义。然而,虽然《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)及其他法律文件没有“土地开发权”或“土地发展权”的明确概念,但从实质意义上说,中国早已制定了土地开发权及其分配的管理制度,突出表现在土地用途管制制度和城镇建设用地管理制度上(参见《土地管理法》第四条、第四十三条、第四十四条、第四十七条等条款规定),而每年按国家计划层层分解的建设用地指标就是土地开发权分配的真正主体(华生,2013)。可以说,法律虽未言明“土地开发权”之概念,但中国实质上采取了土地开发权国有和土地发展增益权国有模式(陈柏峰,2012),它所没有的其实是美国的土地开发权征购和转移制度。

(2)第二类经济学方法的研究和第三类国际比较研究以及基于外国经验指导下的本土案例研究均有一个对农民享有土地开发权及其市场价值的隐含认可或假设前提,但是关于土地开发权和土地发展增益权的归属主体问题在第一类法学和法经济学视角的研究中却是至今仍在争论不休的问题。由于这两类研究都将在理论上富有争议的理论问题作为无须论证的假设前提,因此它们在政策层面上的观点在本质上大同小异,都主张将土地开发权落在农民身上,并以某种合理的测算方式得到的土地开发权市场价值作为改革政府征地补偿制度的重要依据。

(3)第一类法学和法经济学视角的研究较为普遍地存在着两种论证错位:一是理论与中国现行的具体制度实践之间的错位,即理论缺乏对现行制度实践逻辑的关注、回应及解释力,而是寻求外国制度实践作为支撑的实证依据;二是外国制度实践模式与现阶段中国特殊国情之间的错位,即除了政治经济制度和土地所有权制度有根本性差别之外,英美等国建立土地开发权制度之时已开始进入后城市化发展阶段,而中国当前却正处于城市化快速发展期,发展阶段不同,对土地开发权的制度运行要求也就会不同。因此,用英美等西方发达国家的制度实践作为讨论中国土地开发权制度问题的实证依据,存在逻辑上的巨大跳跃。

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