针对当前征地与出让体制所引发的激烈的社会矛盾以及舆论的改革呼声，应当说，党中央一直秉持重视的态度，多年来也在积极探索土地制度改革的路径。2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次提出要改革征地制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场。党的十八大报告以及党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在土地制度改革问题上，沿着党的十七届三中全会决定所确定的框架，进一步提出赋予农民更多财产权利，提高农民在土地增值收益中的分配比例。华生（2013）较为全面地总结了当时所形成的三种改革思路，并评析了这些思路在实践中所面临的政策困境。

第一种思路是按照区分公益性和经营性原则征地。通过逐步缩小征地范围，严格界定公益性和经营性建设用地以改革征地制度，这个改革思路应当说是相当大胆和具有突破性的。它在理论上似乎很明了，但却经不起任何可行性论证。在城镇化快速发展期，公益性用地占比一般要在三分之一左右，而且是纵横交错、星罗棋布在开发用地之中，用条征法、点征法去征收公益用地，让挖去这些条横和点块的剩余土地去市场谈判只是书生意气之见，根本不可能实践和操作，因为这样不仅会带来公益用地征收对象因深感不公平而进行的抗争行为，而且会严重削弱地方政府对开发区域的统筹能力以及造成沉重的财政负担。由于政府对现行土地有偿出让的财政收入制度没有任何放弃的意向或者寻找其他替代办法的考虑，因此，按照区分公益性和经营性原则征地的改革思路既与现行政策实践相矛盾，而且也不具备可行性。

第二种思路是按照同地同价原则征地。其含义是征收同一块地按统一价格进行补偿^[9]。同地同价^[10]，是针对现行《土地管理法》规定的征地补偿产值倍数法而提出来的^[11]，其改革思路使征地补偿有了统一参照物，应当说，这是解决原来征地补偿问题的求实之举。然而，同地同价征地标准在全国施行以后，非但没有减少反而加剧了因补偿问题引起的土地纠纷。其中原因有三个方面：第一，区片综合地价标准无论在形式上如何公示听证，实际上还是政府单方面的行政定价，显然满足不了征地农民的高地价期望，也招致了市场改革派人士的不满与批评。第二，区片综合地价每3～5年更新一次的制度设计，具有激励更多征地农民成为“钉子户”的内在机制。因为在中央严禁地方政府强征强拆以后，征地项目的征收与拆迁工作周期就变得越来越长，区片综合地价的定期更新机制，就给征地农民暗含了一个地价不断上涨的许诺，坚定了他们拖延与抗拒征收的决心，以博取更多的土地补偿利益，同时也导致了区片综合地价更新前后不同征地农民群体之间的不公平，加剧了征地农民与地方政府之间的利益矛盾。第三，划分区片不分用途统一定价，与严格区分公益性和经营性建设用地的原则正好是相反和直接矛盾的。区分公益性与经营性，就无法实现同区块土地的同地同价，并且同一区块的土地不同价补偿，又过于不公平而无法实施。这两者之间的矛盾性，直接导致了区片综合地价的认知混乱性。(www.daowen.com)

第三种思路是按照同地同权原则流转。这是一种形成城乡统一的建设用地市场^[12]的突破性改革思路，虽然在理论上看似合理，但“同地同权”在实践中仍然面临诸多难以解决的困境（华生，2013）。因为，在现行土地用途分类管制的制度框架下，建设用地本身可细分为商服用地、住宅用地、公共建筑用地、公用设施用地、工矿仓储用地、交通运输用地等等，因而农村经营性建设用地（主要是乡镇企业用地）并不能与城镇国有商住用地简单等同；从法律性质上看，农民宅基地^[13]也不能与城市居民商品房相等同，这就意味着它们彼此之间均不能“同权”。除了乡镇企业用地和农民宅基地之外，农村的非农建设用地就只剩下道路、桥梁、公共设施等公益用地，这些用地显然只能服务于公共利益，不能改为经营性用地使用。^[14]此外，农村土地利用，必须要考虑保护生态环境的公共利益以及不同地区之间的社会公平问题^[15]，否则不仅耕地保护面临很大问题，也会导致该地区农民之间、城乡居民之间的权利更加不平等。^[16]可见，按照同地同权同价原则来建立城乡统一的建设用地市场远非一句充满理想主义的口号，而是一个非常复杂的现实问题，必须经过充分的理论论证，来回应或解决很多制度上与操作上的障碍。