中国正处于快速城镇化的大潮之中，在不久的将来总体上完成现代城市社会的转型，已经是一个确定性的前景。这种社会结构的巨大变迁，就其空间意义来说，必然意味着大量农村与农业土地用于非农开发建设从而转变为城市建设用地，并且使得土地具有长期增值的趋势。由此而引发的问题是，谁来享有和分配这份决定土地非农开发建设的土地开发权及其相应的土地发展增益权？在土地的社会主义公有制下，这个问题在理论上其实并不会构成一个棘手的政策难题。然而，现行的土地制度条文却远远不能规范或者描述中国当前复杂的现实状况。从政治经济意识形态层面论，新自由主义的全球扩张力量已经长时期地对土地的社会主义公有制概念造成巨大冲击，并且极为广泛地塑造着当代中国农民对土地私有财产权利的绝对观念。这种权利观念的重大转变，加剧了城镇化快速转型背景下由于土地开发权归属与分配问题而引起的政府与农民之间的土地利益矛盾以及政府与社会之间的紧张关系。尽管中央已经采取了多种改革性政策来约束地方政府的征地权力、赋予农民更多的土地财产权利以及保障农民的土地增值收益分配权利，但在具体实践中，这些改革性政策至少短期来看大都陷入了逻辑难以自洽的困境，并在一定程度上加剧了当前土地一级市场管理的乱象。

可以说，当前农村土地制度改革陷入了成本与风险的恶性循环。一方面，在巨大的土地利益面前，农民主观上的土地补偿要求越来越高，不断突破现行征地补偿政策的规范^[4]，从而导致全国范围内整体土地征收补偿成本不断急速上升；^[5]另一方面，地方政府的财政压力和债务负担则在日益加重。地方政府依靠土地融资的发展模式所遭遇的阻力已经越来越大，与此同时，其所孕育的地方债务风险也日益增大。此外，国家目前关于集体经营性建设用地入市、农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款等土地市场化改革举措，在一定程度上打破了土地开发权的政府垄断格局，并进一步增强了土地私有产权属性。显然，这些问题都是超越于土地资源配置的经济效率层面的。

当前，土地一级市场确实存在大量理论与实践问题值得深入讨论，其中的一个核心问题亟待厘清，即如何认识土地开发权的权利性质及其归属主体，以及在土地开发权的配置管理中如何协调国家、农村集体与农民个体三者之间的发展权利和土地利益关系。由于中国现行的土地制度是新民主主义革命和社会主义革命的重要成果，因而中国的土地问题不可避免地具有了政治属性。然而，目前主流舆论在讨论土地制度改革问题时，大都是从土地资源配置的经济效率角度，来讨论政府与市场的关系以及各自在土地资源配置中的作用问题。根据现代西方经济学的逻辑，基于理性经济人假设而推演出来的私人产权制度，是实现经济效率最优的制度前提，这就意味着，任何着眼于土地资源配置效率的经济学理论讨论，大都导向了在土地一级市场中破除政府垄断以及对农民“还权赋能”的结论。如果着眼于中国现代国家发展与地权之间关系的深层次考虑，经济学的效率逻辑则可能过于简单化了国家对土地的开发利用行使控制权的制度意义，也可能无法准确理解当前运行的土地开发权政府垄断制度的创设逻辑及其分配机制的症结所在。

现有研究关于土地开发权的“独立性”（表现为与土地所有权相分离）与“社会性”（表现为国家管制权）的权利性质已有较为充分的认识，但对它的“发展性”却关注不足，换言之，土地开发权的发展问题在理论研究上极少得到应有的关注。发展是中国现代国家建设的中心议题，而土地开发权则是城镇化社会快速转型阶段最具发展性意义的土地权利。可以说，土地开发权的配置管理过程本质上就是发展权利和发展利益在各个权利主体之间的分配过程。那么，各权利主体之间的权利与利益关系的协调机制就成了土地开发权分配机制研究的核心问题。

本书基于发展权的理论视角，试图解释如下问题：在中国现行的土地开发权配置管理制度下，土地开发权及其发展性利益在国家、农村集体与农民个体等主体之间是如何分配的？从而论证土地开发权在中国的国家主导型发展体制中，是如何被作为其中一项制度性工具来推动当代中国的现代化发展。该研究问题可分解为以下三个子问题进行探讨：

（1）现行土地开发权的政府垄断制度的构建逻辑是什么？

（2）这种制度逻辑如何影响土地开发权以及相应的土地利益在国家、农村集体与农民个体等主体之间的分配？(www.daowen.com)

（3）这种分配机制又是如何影响当代中国的地方经济社会发展的？

在变量关系的逻辑框架上（见图1.1），本书主要探讨国家主导发展体制与土地开发权分配之间的关系，基本理论命题是：在国家主导发展体制中的国家发展权优先性制度逻辑下，土地开发权是在一种等级制结构下进行权利主体间分配的。该理论命题提出的依据如下：第一，土地开发权是一项具有发展权性质的独立性土地权利（详见3.1节的论述），它服从于发展权分配国内机制的一般理论原则。第二，发展权分配国内机制涉及国家主体与个人主体之间关系的协调结构，主要取决于特定制度与文化环境约束条件下的国家发展自主性程度。就中国而言，中国社会的集体主义道德原则、近代以来国际霸权竞争的历史经验教训以及现代国家建构中的政治控制需求，这三方面因素塑造了当代中国的国家发展权优先性的观念，即国家主体与个人主体的发展权利关系处于一种“等级制结构”中，这也是中国国家主导发展体制的制度逻辑（详见2.2节的论述）。第三，作为一项发展权，土地开发权的权利主体间关系的等级制结构，不仅能够得到相应的宪法解释，而且也能够得到中华人民共和国成立以来土地法律管理制度的历史实践支撑（详见3.2节的论述）。需要指出的是，这种权利主体间关系的等级制结构，在中国的现代化发展实践过程中，并不是一成不变的，而是一直处于演化当中（详见3.3节的论述）。

图1.1　变量关系的逻辑框架

作为对上述基本理论命题的论证逻辑，本书先以发展权为理论切入点来讨论当代中国国家主导发展体制的国家发展权优先性的制度逻辑（第2章）；进而依据这种制度逻辑，论述等级制分配结构的构建逻辑、运行机制和演化过程（第3章）；并扩展到土地开发权等级制分配机制与当代中国地方发展的关系的讨论（第4章）。简言之，笔者认为，现行土地开发权的政府垄断制度及其相应的配置管理机制是当代中国国家主导发展体制的制度逻辑产物，从发展权的角度来探讨土地开发权的分配机制及其制度改革问题，具有重要的理论与现实意义。

需要进一步明确的是，本书论题所指的“分配机制”是指土地开发权各权利主体间关系协调的运行结构。之所以存在权利主体间关系的协调问题，是因为作为一项具有发展权性质的独立性土地权利，土地开发权具有国家主体与农民主体的双重性。当前国内研究在沿用西方理论框架时主要从静态权利的角度，关注到土地开发权性质的“独立性”（从土地所有权中分离出来的一项独立权利）和“社会性”（为增进公共利益的国家管制权利），而忽视了其权利性质的“发展性”，这主要是由于忽视了国外理论所产生的历史与现实背景所导致的。在城镇化快速发展的特定历史阶段，与步入后城市化阶段的西方国家通过限制土地开发权的行使来达到保护耕地的目的不同，当代中国在过去相当长的时期内通过积极行使土地开发权的方式来达到发展的目的。由于土地开发权体现了发展权的四个方面特征——发展进程的参与性、社会连带性、权利客体的综合性、发展利益的共享性，因而它是一项具有发展权性质的土地权利；或言之，土地开发权本身可以视为一项发展权。发展权的理论视角，可以化解当前学术界关于土地开发权的权利主体“公”“私”二元对立的争论局面，从而把权利主体非“公”即“私”的对立问题转化为双重主体间关系的协调问题。

基于这种权利性质认识，本书论证的结构框架主要分为三个部分：首先是理论构建，即构建一个关于发展权国内分配机制以及解释国家主导发展体制逻辑的一般理论分析框架（第2章）；其次是理论解释，运用这个分析框架对当代中国土地开发权配置管理制度的构建逻辑、运行机制和制度影响进行解释（第3章和第4章）；最后是理论验证，运用处于当代中国不同历史发展阶段的四个地方发展案例，以及国外发展经验对上述解释逻辑进行证明（第5章、第6章和第7章）。