信阳市的工业化和城镇化快速推进的过程也是国家对建设用地管理制度愈加完善和愈趋严格的过程，它的土地融资发展机制由于两个方面的限制因素目前已经达到了作用的极限：

其一，由于国家实施严格的耕地保护制度，土地总体利用规划和年度土地利用计划所涉及的建设用地指标愈加稀缺，而经过自上而下层层分配以后，信阳市所能获得的新增建设用地指标根本无法满足其工业化和城镇化扩张的需求，这就在土地供给上设定了土地融资发展的规模限度。在分配得到的建设用地指标本来就非常稀缺的情况下，市级政府为了保证它的重大工商业发展项目的用地需求，就会进一步挤压区县的用地指标，从而导致区县的建设用地矛盾尤为突出。地方政府尤其区县政府为了发展工业及城市经济，往往在土地利用上“铤而走险”，采取化整为零、先租后征、先征地改变用途再申请等待指标等违法违规或者“打擦边球”的方式，尽可能将农用地转变为城市建设用地。比如，信阳市羊山新区建设之初，当时中央已经不允许修建政府广场，没办法批地下来，但当地仍然顶着压力去建设，其方式就是以农村土地流转的方式绕开城市建设用地指标，以“百花园”的名义修建了如今信阳市区的市民广场。但是，这种突破土地制度和政策的违规利用方式，毕竟存在明显的法律和政治风险，从而使得地方政府的土地利用行为越来越受到强有力的约束。

其二，由于国家在法律及政策层面已经大幅度提高了征地拆迁补偿标准，并且在征地拆迁冲突中，更加明确地支持征地农民的权利诉求并加大对地方政府处理社会稳定问题的问责压力，因而导致征地拆迁成本急剧上升，而真正能够带来即时性土地收益的经营性商住地产开发却受制于城市经济的发展程度而不可能持续增加收益，这就在土地收益上设定了土地融资发展的动力限度。在实践过程中，土地收益受制于土地一级市场的供需价格，因而是可预测的，也是有限度的；土地征收拆迁成本却由于复杂的农民社会问题而变得没有限度，即农民征地要价是没有标准的，这实质上就是“钉子户”困境的体现。至于这种困境的成因，长期参与征地拆迁工作的羊山新区国土局负责人B指出了其中缘由：

现在征地拆迁矛盾很多，对抗性事件频频发生，上访案件中也很多涉及土地方面，总的来看，农民就希望多获得补偿款。但是，他们对于补偿额度是没有标准的概念的，他们不认可政府提出的补偿标准，只是在不断跟别人比较中来层层推高他们心目中的补偿价格。这种比较来源于：①城区里的商品房价格；②征地农民之间的彼此比较，即农民自己会想，别人凭什么获得比自己更多的补偿呢？由此，农民普遍都形成了“钉子户”心理。但是，在很大程度上，这都是中央政府连同地方政府共同培养了农民的“钉子户”心理。中央一再强调不允许强拆，要保持社会和谐，如果造成上京上访的，不管什么原因，都会追究地方责任，进行一票否决。这样一来，地方政府为了把一直对抗的农民安抚下来，同时为了避开政策上规定的征地补偿标准限制，政府就会偷偷给这些“钉子户”多补些钱。这样一来，农民就会形成这样一种意识：只要跟政府扛得越久，那么就会补得越多。农民彼此之间，就会纷纷效仿，跟政府对着干，“拖”也就成了农民的“武器”。另一方面，农民拖得越久，补偿得越多，也是政策上造成的。现在河南省制定的区片综合地价标准，每两年就会调整一次，这样会激励农民顶上至少两年，这样补偿就会更多一些。但是，这种对抗游戏，是不会有尽头的，也从根本上损害了公共利益。

——来自笔者对信阳市羊山新区国土局负责人B的访谈记录，访谈时间为2014年8月19日

在当前土地融资机制已经达到极限的情况下，地方政府和农民也都陷入了一种极为矛盾的心理。对于地方政府而言，它确实担负着相当繁重的发展任务，地方政府的发展压力很大，尤其欠发达地方更是如此。它希望能够获得上级政府的支持，从而获得推动发展的强势地位。但事实上，鉴于频发的社会矛盾和冲突，中央对地方发展自主权的约束力越来越强，希望以此缓和地方政府与百姓之间的紧张关系。以地方土地利用为例，信阳市羊山新区国土局负责人B如此表达地方政府面临的“政治压力”和“无所适从”的处境：

目前国家审计署正在全国范围内进行审计，审计组已经进驻河南，并分派审计小组进驻信阳，这肯定会审计出问题，而且这些问题至少80%都是全国共性（普遍存在）的。等整个审计工作结束以后，就会区分哪些是共性问题，哪些是个性问题。对于共性问题就意味着这可能是中央政策出了问题，不予追究责任；对于个性问题，到时就会追究地方政府的政治及法律责任。实际上，在土地政策方面，中央对地方管得很严。地方若要发展，按部就班去做，则很难发展起来，想要发展得快一些，就必须要做一些变通的事情。比如，在修羊山新区的主干道路时，市政府确定了宽40米、六至八车道、中间十多米绿化带的方案，当时很多人大代表反对，指责政府搞政绩工程，道路修得这么宽。但现在来看，道路修得宽确实解决了交通拥挤问题。羊山新区车辆越来越多，如果当时修得不宽，现在就开始堵车了，而且也很难改造。

——来自笔者对信阳市羊山新区国土局负责人B的访谈记录，访谈时间为2014年8月19日

在土地开发利用领域，农民的矛盾心理更为普遍，也更为纠结，即既希望政府向他们征地，又要坚持做“钉子户”。羊山新区原前楼村村支书介绍了一个他所在村的农民上访要求征地的例子。

信阳市政府推动建设的一个大型工业项目将前楼村13个村民小组中的11个村民小组全部征收了，建成了新的前楼社区，农民全部转变为居民。前楼村未被纳入规划的两个村民小组（段寨、肖河）共涉及300多人，800多亩土地。这些村民以“剩余两个孤零零的村民小组会带来生产、生活及发展种种不利”为诉求，强烈要求政府把他们纳入新规划当中，并如同其他村民小组一样全部被征收，为此他们到信阳市政府进行了三次规模较大的上访。第一次上访是在2014年的清明时节，村民开着拖拉机去了市政府大门前；第二次上访大概是在5月份，村民坐着大巴去了市政府；第三次上访是在6月份，村民骑着摩托车去上访，但在半路上被乡镇和村干部拦截劝阻了回来。这两个村民小组之所以强烈要求被征地，主要是因为他们发现，他们跟已经被征地的其他村民小组的农民相比，待遇相差太大了。其他村名小组的农民因为征地，生活有了很大改善，感觉一下子富裕了起来，这给他们造成严重的心理不平衡。(www.daowen.com)

——来自笔者对信阳市羊山新区原前楼村支书董书记的访谈记录，访谈时间为2014年8月15日

毫无疑问，大型工业项目的城镇规划肯定待遇更好，获利更多，除了有一笔比较大的补偿之外，也可以享受城镇养老保险，而且将来工业项目用工也会优先考虑已被征地的农民。这两个村民小组的农民希望发展，如果他们没有搭上这趟发展的便车，那么他们可能就永远没办法改变现状。但是，在这个担任了30多年的老村支书看来：

现在没有被征地，农民反而要求被征地；但是一旦划入规划，真正要征地的时候，他们肯定又会有各种理由不让政府去征了。老百姓现在的心理真的很矛盾，既想征地，又不想征地。说到底，就是想多要钱，都是想尽一切办法通过征地从政府和投资商那里多要钱。农民本身确实跟不上时代的发展了，他们也知道发展好，真正担心失地以后生存问题的，这样的人不多。因为在他们看来，有了安置房，还有一笔钱，就有了更多的自主发展机会，也有了做小生意的本钱，机会更多了，不会担心以后没饭吃。相比而言，有些老人确实会担心土地没了之后的生存问题。他们没土地了，不知道干什么，也担心没工作。但是，他们其实真正担心的，就是怕失地以后，没人赡养他们。没了土地，如果子女不赡养，他们就无所依靠。他们是对自己的子女是否孝顺不信任，也没信心。

——来自笔者对信阳市羊山新区原前楼村村支书董书记的访谈记录，访谈时间为2014年8月15日

从信阳羊山新区的发展情况来看，被纳入城镇化框架发展的征地农民生活确实得到了很大改善^[7]，但是因为征地拆迁补偿的利益分配问题也导致了农村伦理关系及道德观念的扭曲，包括征地农民返贫在内的很多社会问题都与此有密切关系。这从羊山新区二十里河村支书张书记的介绍中可见一斑，也足以说明了当代中国农村发展问题的复杂性：

在我们村里，有一部分农户家庭因为征地补偿款的内部分配而导致兄弟之间、父子之间或亲朋之间、邻里之间闹矛盾，甚至反目成仇的，大打出手的都有。村里的集体土地在分配给农户时，土地本身就没有明确确权，土地划分的界限也不清楚，因为以前撂荒转包的，现在征地了，也会引发矛盾。有时村里的老人去世了，后人对土地的权属及界限就更说不清楚了。但归根到底就是为了钱。过去拆迁，还讲点感情，讲点面子。现在大部分农民，在钱面前，都是不堪一击的。十年前还讲些情面，有支持国家建设的意识，现在这十年，老百姓只认钱，不讲情面。

有些农民因征地补偿暴富后，心态就会变坏，人心容易堕落，买小车、打牌、喝酒。但在安置小区，什么都要花钱，生活成本高，城里比农村生活成本高得多。2006年，有个农民征地补偿了80万，这个之前很穷的农民有钱后，天天夹着一个皮包在外面喝酒，还搞婚外情，连自己的新家也不盖，挥霍不到三年，他就落魄潦倒了。征地农民返贫的基本都是因为吃、喝、嫖、赌。还有的就是被人忽悠搞投机生意。几年前的时候，有个农民拿着征地补偿款去买了基金和股票。那时行情很好，买什么涨什么，赚了很多。很多农民认为买了就能赚钱，都一窝蜂地去买，后来股市暴跌，很多人又一贫如洗。城里其实有很多务工机会，哪怕打一天散工，也有150块，只要勤快，就能赚到钱，在农村，只要不喝不嫖不赌的，勤快一些，一个人就能养活四个人。现在农民很少专门种田的，那赚不了多少钱。青壮年劳动力都外出打工去了，有时村里的一些活，想请人干都请不到。

——来自笔者对信阳市羊山新区二十里河村村支书张书记的访谈记录，访谈时间为2014年8月13日