土地开发权具有个体与集体双重主体性质。这里的个体并不单指居住在可以或限制进行开发建设的那片土地上的民众，而是涵盖了整体公众的每一个个体。这是每一个个体生存权与发展权的必然要求。因为在社会公众的整体之外，每一个社会个体也必须占有一定的土地空间，并从土地收益中获取一定的生存和生活资源，从而维持个体的生存与发展。由于土地开发权的实施对社会个体的生存与发展权利的影响程度不同，基于社会公平的要求，就决定了特定个体与一般个体在土地开发权的发展性收益分配中的分享比例存在差异。比如，征地农民相较于其他社会民众对于“为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件”^[6]的生存与发展权利诉求更为强烈。

国家是土地开发权集体主体的核心，并在土地开发权的双重主体结构中居于中心地位。首先，这是国家主权的必然要求。主权的行使首要依赖于存在一个地域上的管辖空间，并意味着国家具有独立决定其命运，选择其政治、社会和经济制度的权利，也意味着国家可以为了自己的发展目的自由地处置其自然资源和财富的权利。因而，国家对于土地开发权所涉及的经济社会发展和生态文化发展问题具有最终的自决权。其次，土地开发权的社会连带性质必然要求国家以政府的形式来解决土地开发权行使过程中所需要的社会普遍合作问题，通过避免或解决负外部性问题来促进社会整体的发展，并保障巨大的土地发展增益能够实现社会分享，防止被少数群体所垄断，造成城市化进程中的社会贫富分化问题。再者，国家主体有责任和义务制定恰当的经济发展政策以保证土地资源能够得到合理正当的开发，从而在空间上促进社会整体的经济社会发展，并使得社会个体的经济、政治、社会和文化权利从中获得增益。(www.daowen.com)

土地开发权国家主体的中心地位在中国的制度环境下是以政府享有三种权利形式来得以实现的：一是规划权，即国家实行严格的土地用途管制制度，“无规划，不开发，不建设”^[7]；二是征地权，即农地要转用为建设用地必须经由国家对农地征为国有的法定途径；三是出让与划拨权，即国家实行国有土地有偿使用制度和公益性用地划拨使用制度^[8]。规划权、征地权和出让权构成了当代中国土地开发权政府垄断制度的主要权利框架，而个人主体则是通过征地补偿制度以及土地出让收入的社会化分配政策来分享他们的土地开发权的权利收益。