政府的基本职能主要为宏观调控、社会管理和公共服务三方面，其中的“社会管理”，指政府及社会组织对各类社会公共事务实施的管理活动，管理的主体不仅包括政府，也包括具有公共管理职能的社会组织^[2]。但是，我们通常把社会管理的主体仅限于政府，实际上，社会管理的主体还有很多。随着全面深化改革战略的推进，社会管理体制改革的紧迫性日益凸显。党中央明确提出要“激发社会组织活力”“引导社会组织健康有序发展”“推进社会组织明确职责、依法自治、发挥作用”“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。行业协会是我国社会组织体系中的重要组成部分，在为政府提供决策参考，服务企业发展，促进行业自律等方面具有不可替代的重要作用。但是，由于各种原因，我国的行业协会从成立之初起，行政色彩浓厚，政社不分，导致行业协会缺乏独立性和自主性，沦为事实上的“二政府”。

2015年7月8日，《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》出台，随后，中组部、中编办、财政部、发改委、外交部、民政部等部门牵头出台十个配套文件，民政部核准确定148家全国性行业协会脱钩试点单位，强调2016年6月底完成试点任务，2016年下半年扩大试点，2017年在更大范围内试点，完善相应体制机制后全面展开。这标志着我国社会管理体制迈出关键的一步。

就行业协会“脱钩”改革而言，我们要追问的是：行业协会真的能脱钩？“脱钩”改革的条件、关键点和难点是什么，如何有序实施？践行行业协会“脱钩”改革，要着力把握好以下五点^[3]。

一是确立政府和社会的职能边界，构建基于平等和信任的新型政社关系。行业协会与政府之间要从隶属关系向平等关系转型，其关键点是：行业协会的去行政化。具体而言，行政机关不能“一说了之”，出台文件仅仅只是改革序幕的开启，还需要根据实际情况，出台相应的配套政策，为“后行政化”时代的行业协会健康发展提供良性的政策环境；也不能“一脱了之”，要“脱钩不脱管”，在清晰界定政府和行业协会两者职能边界的基础上，建构合法合规的新型协作关系。“去行政化”涉及政府职能的转变与转移两个方面，将原来由政府行使的部分社会管理职能转移、下放给行业协会。但是，转移哪些职能？不转移哪些职能？如何转移？这些问题都必须解决好，否则，政府向行业协会转移职能就可能成为一句空话。当务之急是，尽快制定政府向行业协会转移的“权力清单”，有序移交相关职能，这是行业协会改革的关键一步。职能移交之后，行业协会与政府都是平等的社会管理主体，行业协会通过契约等方式，承接政府相关社会服务职能。在改革过渡期内，按照《方案》的要求，做好逐步取消财政直接拨款与政府购买行业协会服务之间的衔接，制定政府购买行业协会服务清单或指导目录，制定清晰可行的政府购买服务标准体系，保障行业协会应有的权利和正常运行。要妥善处理好政府购买服务过程中行业协会与其他社会组织之间的竞争关系，全面及时地预见政府购买服务中出现的衍生问题。

二是建立多元高效的综合监管体系。如前所述，行业协会与行政机关脱钩是“脱钩不脱管”，因此，构建政府依法监管、行业协会高度自律、社会成员依法监督“三位一体”的现代化多元综合监管体系，是“去行政化”时代行业协会良性发展的制度保障。传统社会组织监管体系是基于主管部门与登记管理机关“双重管理”体制的碎片化、单向监管模式，重事前资格审查，轻事后行为监管；重行政监管，轻社会监督。监管手段单一，监管过程不透明，监管效果不佳。“脱管”改革后，政府对行业协会的监管应将重心放在对行业协会行为的监管上，通过制定权力清单与负面清单，为行政机关与行业协会各自的职责边界做出清晰的界定，并在此基础上，构建综合监管体系。与此同时，应尽快建立完善行业协会信用体系和信息披露制度，建立全国行业协会公共信息平台，及时向社会公开涉及行业协会登记、章程、组织结构、接受社会捐赠、政府委托职能和事项、政府采购服务等相关信息，接受社会公众的监督、积极探索第三方评估实施机制，通过专业化的第三方评估机构，对行业协会实施绩效评估，实现公众监督从边缘到常态的转变，使公众成为社会组织的监督者与积极参与者，营造公开、透明的良性运作环境。(www.daowen.com)

三是完善法人治理结构。当前，行业协会由于对行政机关的依附性，普遍存在法人治理结构不完善等问题，各行各业协会的章程几乎千篇一律，对自身缺乏清晰的定位，组织架构设计不尽合理和规范，不能与成员单位或其他社会机构的需求相对接。此次“脱钩”改革，政府应该制定相关的章程指导意见，各行业协会根据自身功能定位和实际情况来制定章程。另外，从行业协会内部来讲，要特别注意处理好决策层和执行层之间的关系。应当清晰界定负责行业协会决策职能的理事会与承担具体管理职能的秘书处之间的权力责任边界，制定理事会议事流程及秘书处办事程序，有效解决主要以兼职为主的理事会与秘书处之间在运作上的衔接问题。防止理事会职能虚化、空转，执行层权力过于集中等问题产生。

四是加强能力建设。在现代社会治理体系中，行业协会的功能主要体现在两个层面。一是协调功能，表现为：（1）与政府的协调，即行业协会作为本行业的代表，通过一定的途径和渠道，参与政府相关政策议程，将反映本行业利益和意志的意见和建议上升为相关政策；（2）行业内部协调，即作为本行业自治组织对同业之间有序的市场竞争环境的维护和管理。二是服务功能，行业协会为本行业内的成员企业提供服务。改革之前的行业协会在两个层面的功能发挥上都存在较为严重的问题，这不仅表现为其对自身的功能定位不清晰，更表现为其自身的能力并不足以支撑其功能的发挥。能力不足也是政府向行业协会购买服务最大的隐患。因此，去行政化后行业协会要发挥应有的功能，必须强化自身能力建设。改革顺利推进的基础主要还是行业协会自身竞争力的提升，通过深化改革争取更大的资源空间。

五是做好风险防范。从“脱钩”方案看，行业协会改革的试点工作已经有路线图和时间表，尽管如此，可以预见改革一定会遇到困难和挑战，概括起来，有如下风险：（1）人才流失风险。改革前，行业协会中高层管理者的身份同时具有事业的保障性和企业的灵活性，其与主管部门之间存在较为畅通的人才交流渠道，脱钩后，行业协会的中高层管理者将不再拥有“两边都靠”的身份优势，因此，在短期内，行业协会对高层次人才的吸引力将大幅下降，有可能导致人才的迅速流失，从而制约行业协会商会改革的顺利推进。改革过渡期中，行业协会中高层管理人员职业年金的建立和薪酬水平的确定等问题，应当由政府相关部门统筹规划，解决行业协会中高层管理者的后顾之忧。（2）被特定企业或企业联盟俘虏的风险。本次改革以脱钩为突破口，力图解决行业协会对政府机关的依附性。但是，去行政化后的行业协会却有可能被另外一股力量俘获，即行业协会中的龙头企业或企业联盟，使其丧失独立立场，沦为特定企业或企业联盟的利益代言人。如何在制度上做出科学的设计，以保障行业协会的独立、非营利性，这应当是改革决策部门关注的议题。（3）内部人控制的风险。所谓内部人控制即行业协会负责人凭借自身的资历、威望与资源主导行业协会决策及管理过程的现象。在行业协会去行政化改革中，如果相关监管制度不能有效衔接，脱离主管部门监管视线的行业协会有可能被内部强人所控制，偏离改革方向。（4）基层行业协会的生存风险。由于市场容量小，资源相对匮乏，人才短缺和能力不足，基层（市县层级）行业协会脱钩后将面临严重的生存危机，一批缺乏能力和资源的基层行业协会将不可避免地陷入关停并转的尴尬境地。在此过程中，妥善转移其工作人员，尽可能降低由此带来的社会矛盾和冲突，应当引起重视。