监管政策失灵，或者监管达不到预期效果，是全世界监管面临的重大挑战。

从20世纪末开始，一些发达国家重视和追求“良好规制”。1997年，英国成立“良好规制工作组”。2002年6月5日，欧共体委员会提出《简化和改进规制环境行动方案》。2005年，委员会又向欧洲议会提交报告《良好规制以促进欧盟经济增长和就业》，倡导在欧盟所有国家实现良好规制。那么，什么样的规制才称得上良好规制？2005年3月，英国良好规制工作组向首相提交的专题报告《少就是多》中，提出规制的适当性、问责性、一致性、透明性和目的性等五项原则。具体是：（1）适当性：监管者只在必要时才进行干预。监管要求必须与存在的风险及成本最小化的要求相匹配。（2）问责性：监管者的决策都必须有正当的理由，并接受公众细致审查。（3）一致性：政策规则和标准应当彼此衔接，妥善实施。监管者应相互一致，新的规则应当考虑已有规制，规制应当是可预见的，从而保持规则对于被规制者的稳定性和可确定性。（4）透明性：规制者应当坚持开放性，且保证规则的公开、简明和用户友好性。（5）目的性：规则应当关注于问题的解决，且使其负面影响降至最小。关于如何保证监管规则的适当性、问责性、一致性、透明性和目的性，1995年OECD《监管决策参考清单》提供了10个问题，为是否采取任何一项监管行动提供决策参考。

以上思路，为我们确定“漂绿广告”有效监管提供了借鉴。“漂绿广告”监管既要考虑广告监管整体水平的有效性，又要考虑具体广告监管措施的有效性。其基本原则包括：

一是监管要有针对性。无论就总体而言，还是就单次活动而言，广告监管首先要明确拟解决的问题，监管要解决的问题是否清楚界定，是否已经准确表述，其性质和范围是否清楚，问题的原因是否已经查实。监管的针对性强调要抓住问题的核心，客观地解决影响广告市场发展的突出问题。“漂绿广告”监管，虽然要受到监管体制、既有的监管理念与措施等因素的影响，但从长期和全局来看，监管必须符合广告市场运行规律、广告监管发展的规律，有针对性地制定相关制度，出台或改进法律法规和政策。

二是监管要有前瞻性。主要包括以下三点：（1）监管部门应当具有专业的信息搜集能力，有足够的预见性，要把监管活动建立在那些可以控制和预见的因素上。（2）制定法律、法规、政策时要预留空间。要预判这些方案会引起方案涉及的市场参与者和执行者产生的反应，一旦影响他们的利益，执行者会有什么样的“对策”；预见到执行过程中会有什么阻力，执行者有可能会采取哪些对策来干扰政策的实施；考察政策将来可能对广告市场产生的副作用；监管中的许多措施可能是防备性的，并不一定要立即执行，只是对可能出现的困难要有更充分的准备。（3）监管要密切关注广告市场的运行状况，设法建立反映广告市场运行趋势的指标体系，以免市场发生变化导致监管滞后。“漂绿广告”是广告市场中的新现象，对其监管不能从其他类型广告监管中独立出来，专门制定一整套法律法规体系无论从理论上和实践中都不可行，只能是在法律体系生态化改造中有所体现。如果确实需要出台单独制度、文件，必须考虑长远目标和影响。

三是监管要有综合性。主要包括以下三点：（1）重视激励相容。监管制度、政策、活动涉及的市场主体自身利益最大化目标与该项制度、政策和活动的总体目标保持一致。（2）重视整体与协调。广告市场复杂多变，利益关系牵涉面广，应该把广告市场看成一个整体，实施监管时尽可能地考虑所有内外因素。（3）要整体考虑影响监管目标实现、影响监管效果的协调因素。在广告市场上有许多因素需要协调，比如，广告市场与宏观经济的协调；法律法规制定、修订内容与程序的协调；广告市场主体利益平衡；多目标之间的协调；中、长期之间的协调；各种制度之间的协调、配套等。制定有关“漂绿广告”监管制度、监管政策和实施监管时，应考虑广告市场参与者的利益和监管对象的利益，重视各种相关影响因素的一致和协调。

四是监管要有严密性。主要包括：（1）法规和政策的陈述要明确具体，能够定义，不能使用含糊不清和模棱两可的陈述。（2）满足可执行的要求。（3）如果是禁止性规定，就要明确相应的处罚条款。

五是监管要有权威性。主要包括以下三点：（1）监管机构要具有独立性，从市场参与者的角色中退出。（2）要有明确的态度和足够的魄力。监管措施要真正执行，要有强制性，要保证执行者不敢不执行，执行过程不敢走样。（3）监管要有可信的惩罚机制。法律法规是严肃的，违反它所受的处罚是真实的；触犯法律法规的程度较严重时，处罚力度也大，受处罚的程度与错误的严重程度成正比；不管谁触犯了法律法规，不管什么时候都会受到处罚；市场参与者内在认可这种处罚威慑；处罚引起的行为应当与希望改正的错误行为不相容。

六是监管要及时。监管部门应当能够适时地发现市场中存在的问题并且能及时制定和颁布政策来加以纠正。对于出现的问题，潜在的威胁能够及时发现，能够在进一步恶化以前采取相应的监管措施，防止影响面进一步扩大。处理市场的违规行为和市场恐慌时要立即采取措施，不能拖延。及时发现市场中存在的问题，监管者应当建立详细的数据库，设立监测市场变化的预警指标体系，建立监测市场违法违规行为、市场系统风险的积累与爆发的先行指标体系。

【注释】

[1]监管一词来源于regulation，但这个词有多种中文表述，有的采用“规制”，有的采用“管制”。这种现象的出现主要还不因语义上有本质差异，我们认为：（1）“管制”的语气最强，让人联想起统治、命令，比如交通管制、空中管制、军事管制；（2）“监管”的语气次之，从字面上理解，就是监督和管理，是自上而下的管理行为，实施主体多半是政府；（3）“规制”，从字面意义上讲，是“有规定的管理，或有法规条例的制约”，强调政府通过实施法律和规章来约束和规范行为，其语气比较中性，多出现在学术文献中，比如作为经济学分支的规制经济学。在我国，“监管”一词广泛用于广告、食品、药品等行业并已约定俗成，其深层原因在于“强政府，弱社会”的中国国情。需要说明的是，“治理”一词使用频率也很高，该词与监管的区别在于强调“协同性”“整合性”，而不仅仅限于自上而下。我们使用“监管”一词并重点讨论监管有效性问题，自然包含“协同”“整合”等治理的意涵。由于使用语境及使用者习惯的不同，这三个词都出现在不同的文献中，我们引用时本着尊重原文的原则。

[2]刘鹏：《转型中的监管型国家建设》，中国社会科学出版社2011版，第25页。

[3]刘亚平：《走向监管国家：以食品安全为例》，中央编译出版社2011年版，第12页。

[4]高炳华：《政府失灵及其防范》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2001年第1期。

[5]马云泽：《规制经济学》，经济管理出版社2008年版，第12页。

[6]刘鹏：《转型中的监管型国家建设》，中国社会科学出版社2011年版，第28页。

[7]［美］马尔科姆著·K.斯帕罗《：监管的艺术》，周道许译，中国金融出版社2006年版，序一。(www.daowen.com)

[8]王俊豪《：管制经济学原理》，高等教育出版社2007年版，第5页。需要说明的是，为了尊重原文，在这里，使用了“管制”一词。

[9]［法］泰勒尔：《产业组织研究》，金碚等译，中国人民大学出版社1997年版，第378页。

[10]宋建武：《中国媒介经济的发展规律与趋势》，中国人民大学出版社2005年版，第40页。

[11]［美］斯蒂格勒茨：《经济学》，姚开建译，中国人民大学出版社1997年版，第432页。

[12]严学军、汪涛：《广告策划与管理》，高等教育出版社2002年版，第4页。

[13]张勤耘：《转型期的报业广告经营》，湖北人民出版社2006年版，第22页。

[14]张殿元：《广告视觉文化批判》，复旦大学出版社2007年版，第19页。

[15]［美］威廉·阿伦斯：《当代广告学》（上册），丁俊杰等译，人民邮电出版社2006年版，第61页。

[16]［美］威廉·阿伦斯：《当代广告学》（上册），丁俊杰等译，人民邮电出版社2006年版，第64页。

[17]丁俊杰、黄河：《为广告重新正名》，《国际新闻界》2007年第9期。

[18]陈洪波、潘家华：《我国生态文明建设理论与实践进展》，《中国地质大学学报》（社会科学版）2012年第5期。

[19]王利明：《法律解释学导论：以民法为视角》，法律出版社2009年版，序言。

[20]从广告行业监管实践看，有效监管的提出背景是监管政策失灵，这在保险业、银行业等行业大量存在。

[21]实际上，包括广告监管在内，对任何监管对象的监管都必须要讲究有效性，本书只是认为“漂绿广告”作为新的广告传播形态，应该引起政府和社会的重视并实施监管。以往的广告监管有效性颇受人们怀疑。对“漂绿广告”进行监管，沿袭以往的监管理念或行为，终将无济于事，不能沿袭以往的研究思路，所以提出有效性的这一命题。

[22]②［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第347页。

[23]［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第347页。