监管从何而来^[1]，监管的目标是什么，不同利益主体在监管过程中是如何互动的，等等，这些是监管的一般理论需要回答的问题。

检视相关文献发现，不同学科对监管都表现出一定程度的关注，既有共通之处又有侧重，“相对而言，经济学家更关注监管与市场的关系及效率比较，法学家则喜欢探讨监管政策的正当性和合法性，政治学家则对监管政策的议程设定以及政治利益交换过程更感兴趣”^[2]。中国社会科学院的余晖研究员指出，推动政府监管制度的建立和改革，必须整合国内经济学、法学（尤其是行政法学）、政治学和公共行政管理等学科的学者，开展跨学科的研究^[3]。本书基于这一理解，梳理相关学科对监管及其必要性的解释。

1.公共利益理论

这一理论最早可以追溯到法国经济学家魁奈和英国经济学家亚当·斯密。经济学家认为，市场经济有三大缺陷——市场垄断、外部性和信息不对称，政府监管则能够有效地通过纠正市场失灵，维护社会公共利益。

实际上，经济学家提出政府干预经济的主张，从相信市场到相信政府，这是因为他们有三个重要假定：一是政府监管是为公共利益服务的；二是政府拥有完全信息；三是政府具有完全的信誉或公信力。在这样的规范经济学框架下，政府被视为单一的实体和“黑箱”。不仅拥有足够的政策工具，还有完备的许诺能力与清晰的目标函数，可以矫正市场失灵。事实上，政府在立法、行政管理以及制定各种政策手段过程中存在有限理性、不完全信息及不完备合约的情况，民选政府为利益集团谋利的动机也十分普遍。“政府机构本身也不是没有自身利益的超利益组织，而是将政府官员的利益内在化后作为政府利益来代表公共利益。由于政府在社会生活和经济生活中所处的特殊地位，使其在制定与实施政策时，往往会借公共利益之名行政府机构私利之实，这样必然会导致政府失灵。”^[4]在“政府失灵”的背景下，监管有效性正式成为理论问题并走进人们的研究视野。需要强调的是，监管有效性的提出，并不是对政府干预的否定，其关注的重点不是政府该不该监管，而是如何监管才能达到监管目标，讨论的焦点转而集中于监管的范围、方式、有效性以及成本控制。(www.daowen.com)

2.利益集团理论

从19世纪末到20世纪中叶，公共利益理论一直主导着监管领域的研究。到了70年代，以美国芝加哥经济学派为代表的学者开始质疑公共利益理论的基本假设。他们认为，作为监管对象的企业对于政府监管有着强大的影响力，而作为监管者的政府本身也有自利动机。政府存在利益动机，就有被利益集团所控制或俘获的可能性。这种利益集团理论也被称为“监管的俘获理论”，该理论打破“监管者无私论”的幼稚假设，较好地解释监管失灵现象，但也并非无懈可击。

3.监管政治理论

该理论认为，政府监管既不单纯服务于纯粹的公共利益，也不会完全被利益集团所俘获，而应在公共利益、利益集团以及自身利益之间寻求策略性的平衡。但是，明确和清晰地界定和分析监管政治过程中的策略性平衡，是监管政治理论提高解释力和预测力的重要方面。