在改革开放以来的宏观调控实践中，中国的宏观调控先后经历了四次转型。

第一次转型：从“综合平衡”到“宏观调控”（1978—1997年）。

中国宏观调控的第一次转型经历了20年的长期探索，这一方面是因为在由计划经济向市场经济的转轨过程中对于市场化改革目标的探索经历了一个艰辛的过程，另一方面也存在着政府对市场经济条件下的宏观管理有一个从不成熟到逐步成熟的一个过程。在此期间，中国的宏观管理先后经历了四次大规模的紧缩性调控，分别为1979—1981年、1982—1986年、1987—1991年和1993—1997年的宏观调控。这四次宏观调控，调控的重点分别是造成经济过热的投资、消费和通货膨胀，调控的手段则包含行政手段和经济手段，只不过是行政手段逐渐由强转弱，经济手段则由弱变强。其中，对于1979年以来国民经济重大比例关系的严重失调和宏观经济运行一度出现的严重混乱局面，1981年中央提出“调整、巩固、整顿、提高”的八字方针对经济实行调控，采取的主要政策措施是大规模压缩基建投资，减少财政支出。对此，孙冶方说：“调整，就是要坚决从所谓‘跃进’的轨道上退下来，而且要退够，使国民经济建设与实际的人力、物力、财力相适应，实现财政、物资、信贷的平衡，使经济逐步稳定，各项比例逐步趋于协调。在这个意义上，我认为，调整实际上也就是搞综合平衡。因此，无论从总结历史经验，还是贯彻当前的调整方针，综合平衡都是非常重要的理论问题和实际问题。”⁽¹⁾薛暮桥指出：“综合平衡是我们计划工作的首要任务。……综合平衡的根本任务，是正确安排国家建设和人民生活（积累和消费）的关系，反映这种关系的农业、轻工业、重工业之间的关系，以及这些部门内部的比例关系。”⁽²⁾1985年9月23日，针对1984年以来的经济过热，陈云在党的全国代表大会上发表讲话时指出：“说到底，还是要有计划按比例地稳步前进，这样做，才是最快的速度。否则，造成种种紧张和失控，难免出现反复，结果反而会慢，‘欲速则不达’。”⁽³⁾1987年10月召开的党的十三大高度重视综合平衡理论，在报告中明确指出：“为了实现国民经济在提高效益的基础上稳定发展，必须努力保持社会总需求和总供给的大体平衡。做到这一点的关键，是适当控制全社会固定资产投资总规模，使之与国力相适应；合理掌握生活消费增长幅度，使之与生产的发展相适应。要切实加强和改进国民经济的综合平衡，做到财政、信贷、外汇和物资的各自平衡和相互之间的基本平衡。”⁽⁴⁾

在此期间，1984年召开的党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，提出“社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济”。1985年9月召开的“巴山轮”会议，确立“有宏观控制的市场协调”为中国改革目标模式，形成宏观管理应从直接管理为主转变为间接管理为主的共识。1992年，十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，并指出“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，……必须加强和改善国家对经济的宏观调控。”1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“宏观调控主要采取经济办法，近期要在财税、金融、投资和计划体制的改革方面迈出重大步伐，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制”。但是，在1987—1991年和1993—1997年的宏观调控中，直接的行政手段并未彻底消失，甚至在2003—2007年“有保有压”的宏观调控中再次得到运用。比如，在1987—1991年的紧缩性调控中，最初采取了提高居民存款利率、对部分产品征收消费税等抑制消费的间接调控政策，但效果不明显，于是，不得不采用直接的调控手段，最主要的是压缩投资的各种直接的行政控制手段，包括明确规定压缩幅度、停建缓建各种项目的指令性计划、向各地派出固定资产投资检查小组等，而这些政策措施的效果立竿见影。在1993—1997年的紧缩性调控中，1993年6月24日，中央下发《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，提出16条宏观调控措施，包括提高存贷款利率、加强中国人民银行的央行地位等金融政策，削减行政管理费等财政政策，重新审查地方批准建设的开发区、压缩基建投资规模、增加能源交通运输等基础设施投资等投资计划措施以及其他措施。1994年对财政、税收、银行、外汇、投资体制等实施“一揽子”改革，特别是在财政体制方面全面实行分税制改革，在货币政策方面严格控制信贷规模和货币供应的增长速度、整顿金融纪律等，在投资政策方面限制新批项目等。可以看出，虽然1992年确立了改革的目标，1993年出台了重要文件强调宏观调控主要采取经济办法，但市场机制尚不健全、市场主体的行为异化等直接导致政府不得不采用直接的行政强制措施，甚至在21世纪初期的宏观调控中亦是如此。在2003—2007年的宏观调控中，政府从2003年下半年开始采取规范房地产发展、严格土地管理、提高存款准备金率等措施；2004年4月，又采取进一步提高存款准备金率、较大幅度地调高钢铁、电解铝、水泥和房地产四个行业的固定资产投资项目资本金比例、严格土地审批、对一些行业的投资项目进行全面清理以及公布对“铁本事件”的严肃查处等措施。因此，从一般意义上看，从更多运用直接管理手段的综合平衡向更多运用间接调控手段的宏观调控的转变，是在20世纪90年代中期以后才得以完成的，2003—2004年宏观调控中行政手段的运用仅仅是在市场体制不健全时的一种反复而已。对此，有学者认为，中国宏观经济思想到1992年党的十四大明确建立社会主义市场经济体制的改革目标时就完成了从“综合平衡”到“宏观调控”的转变。⁽⁵⁾当然，必须指出，这一时期的宏观调控虽然学习与借鉴了西方的需求管理政策，但无论在内涵上、调控方式上还是在政策工具上都与西方国家的总量调控存在着本质的区别。对此，刘瑞指出，“宏观调控”一词是一个中国独有的经济学术语，“是对中国社会主义市场经济管理实践的经验总结与概念创造”，“是一个典型的中国化国民经济管理术语”。⁽⁶⁾

第二次转型：从“宏观调控”到“总量调控”（1998—2002年、2008—2009年）。

中国宏观调控的第二次转型则源于两次重大的外部冲击：一是1997年开始的东南亚金融危机；二是2008年国际金融危机。这两次重大的外部冲击，都给中国经济带来增长的持续下滑，在1998年甚至出现阶段性有效需求不足和通货紧缩问题。为应对危机，1998年7月，政府先后推出包括下调利率、取消贷款限额、调整法定准备金率、恢复中央银行债券回购业务等市场经济通用的主要货币政策工具，但经济减速和物价下跌的势头并未得到有效抑制，导致货币政策失效。1998年中期，政府确立了以财政政策为主并与货币政策相互配合的积极的宏观调控政策取向。至此，通过连续发行国债和政府投资的扩张为特征的积极财政政策开始发挥重要作用，并拉动内需，启动了经济增长。到2000年，中国经济出现重要转机，GDP增长率回复到8%。然而，经济增长的基础不稳，通货紧缩问题还没有得到根本解决，结构失衡问题突出。2001—2002年，政府继续实施积极财政政策，同时采取鼓励民间投资和提高收入等启动消费需求、提高出口退税率等鼓励出口的措施，带动经济景气回升，由此进入新一轮增长周期。为应对2008年国际金融危机，中国政府果断制定了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并于2008年11月推出了包括4万亿元投资计划在内的一揽子经济刺激措施以刺激经济。具体包括以下10项措施：加快建设保障性安居工程；加快农村基础设施建设；加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设；加快医疗卫生、文化教育事业发展；加强生态环境建设；加快自主创新和结构调整；加快地震灾区灾后重建各项工作；提高城乡居民收入；在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担；加大金融对经济增长的支持力度。此后不到两个月时间，政府又推出包括钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造、电子信息以及物流业十大产业振兴规划。在上述政策的刺激下，2009年GDP增长8.7%，在全球经济低迷的大背景下，中国“保八”任务圆满完成，率先实现经济复苏。

这两次宏观调控与以往的四次调控的明显区别在于：前四次宏观调控都是给过热的经济降温，因而都采取了紧缩性措施；而这两次宏观调控则正好相反，都是采用扩张性政策启动经济增长，遏制增长下滑。这在改革开放以来的经济发展过程中是从未出现过的，因而没有任何经验可以借鉴，政府不得不运用凯恩斯主义的需求管理政策来刺激经济，表明决策部门已经开始沿用市场经济国家的通行做法来调控中国的经济运行。当然，这两次扩张性的调控虽然也包含有部分结构性调控的内容，但主体仍然是总量调控。(www.daowen.com)

第三次转型：从“总量调控”到“总量+结构”调控组合（2010—2013年）。

2008年国际金融危机爆发以来，从2010年开始，中国经济始终面临着较大的下行压力，甚至出现了持续下滑的发展势头，2011—2014年GDP增长率分别为9.5%、7.8%、7.7%和7.3%。2011年末，政府继续实施积极的财政政策，保持适当的财政赤字和国债规模；同时，实施稳健的货币政策，综合运用价格和数量工具。2012年，政府开始全面进行结构性减税和税制改革。2013年以来推出的“微刺激”和“区间调控”、“定向调控”等一系列“组合拳”，其政策目标是“稳增长、调结构、促改革”。特别是从2013年开始，中国宏观调控明确经济运行合理区间，把稳增长、保就业作为“下限”，防通胀作为“上限”，形成了区间调控的思路和方法。这样，当经济运行接近区间下限时，调控的主要着力点是稳增长；当经济运行接近区间上限时，调控的主要着力点是防通胀；当经济运行处于中间状态时，则专注于深化改革和调整经济结构。这就意味着，只要经济运行处于合理区间，宏观调控就不需要有大动作。只有当经济偏离合理区间时，才需要实施刺激或紧缩政策。2014年，政府在区间调控基础上创新实施定向调控，其目的在于抓住经济发展中的突出矛盾和结构性问题，定向施策、精准发力。这里的定向调控，也就是结构性调控，基本思路是激活力、补短板、强实体，抓住经济社会发展的关键领域和薄弱环节，确定调控“靶点”，在精准、及时、适度上下功夫，预调微调、远近结合、防范风险，推动经济提质增效升级和行稳致远。定向调控作为区间调控的重要组成部分，重点是针对区间内出现的不同情景，匹配不同的对策措施，更多依靠市场力量，更多运用改革办法，进行“喷灌”“滴灌”，不搞“大水漫灌”。通过针对不同调控领域，制定明确的调控政策，使预调微调更加有的放矢，更具针对性，体现了对宏观调控深处着力和精准发力的更高要求。陈建奇指出，定向调控是具有中国特色的政策术语，但实质上却是结构性调控的思路，与传统的有保有压的思想一脉相承，目标在于通过定向调控促进民生领域与新兴产业的发展，缓解社会经济发展的瓶颈制约，实现经济增长与结构优化的双重目标。⁽⁷⁾这样，区间调控与定向调控相结合，就形成“总量调控+结构性调控”的调控组合，成为中国宏观调控的新范式。马建堂等认为，新一轮宏观调控思路和方式创新的一个突出特点是形成了“总量+结构”的调控组合，大大提高了宏观调控工具的精准度和效果。区间调控与定向调控各有侧重，区间调控侧重于稳总量，定向调控侧重于调结构，两者紧密结合，形成稳增长调结构合力，丰富了宏观调控的目标内涵和方式手段，是中国宏观调控实践对宏观调控理论的重大贡献。⁽⁸⁾

在此期间，政府对于宏观调控的认识经历了一个不断演进的过程。党的十八大报告提出：“加强宏观调控目标和政策手段机制化建设。”2013年11月，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出宏观调控的内容、主要任务和目标。2014年的《政府工作报告》则提出“要创新宏观调控的思路与方式，确保经济运行于合理区间”。这一方面凸显出宏观调控在国民经济管理中的重要性，另一方面也说明了传统的宏观调控方式已明显不适应新常态下经济发展的需要，亟需加以创新和发展。

在结构性层次上的转型为第四次转型：从“需求结构调整”到“需求结构调整+供给侧结构性改革”（1978—2015年）。

改革开放以来，在中国宏观调控的长期实践中，结构性调控一直占据十分重要的地位，可以说是一以贯之、贯穿始终，提法包括“调整国民经济重大比例关系”、“结构调整”、“结构优化”、“结构性改革”等，具体体现在历届党代会、全委会的报告与历次宏观调控的政策实践中。但是，长期的宏观调控实践都偏重于对需求结构的调控，包括对投资、消费以及进出口的紧缩与扩张，这种局面一直持续到2015年提出“供给侧结构性改革”，才开始注重对供给结构进行调控。在2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平强调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升。这里所谓的供给侧结构性改革，是强调从供给角度实施结构优化、增加有效供给的中长期视野的宏观调控。2015年12月召开的中央经济工作会议，强调推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求，并将推进供给侧结构性改革具体化为“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。这样，“供给侧结构性改革”的提出与推进就使得中国宏观调控中的结构性调控出现了“需求+供给”的调控组合，从而弥补了结构性调控中长期形成的重需求轻供给的缺陷。2017年10月召开的党的十九大继续强调“深化供给侧结构性改革”，提出“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制”。特别是党的十九大提出我国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾、中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段和建设现代化经济体系等重要论断，进一步为创新和完善中国特色的宏观调控提出了新的挑战。

表7-1　中国历次宏观调控的经济背景与调控特征