当前国有经济体制存在的问题，重点不在于各类职能企业的内部管理体制，而在于国有经济的顶层制度。大家最关注的问题有两个：一是政府和企业的关系仍然没有厘清，政企不分的弊端没有从根本上解决，企业的活力仍然有待提高；二是对企业经营者的监督不到位，管理腐败未能从根本上遏制。国有企业公司制改革之后，政企关系从法理上已经从行政隶属关系转变为市场合约关系，国有股份资本的代表机构本质上应当是市场主体。但是，国资委政府机构的性质决定它不能拥有独立的法人财产以承担民事责任，不能通过股票交易来灵活处置股份资本，实现国有资本的进入与退出，保值与增值。上市公司的国有股被分散保存在许多专为持股目的设立的机构。这些机构没有经营国有资本的意愿与能力，使得大多数国有股份资本的市场权能被长期“雪藏”，严重影响国有资本的整体实力。另一方面，国资委的行政机构性质决定它习惯以行政的方式处理管辖范围内的事务，国资委与其管辖的企业一开始是上下级关系，因为制度惯性的原因，之后也很难将股东与经营层的关系转变为市场合约的平等关系。国资委对企业的行政干预，是国有企业治理结构不完善的根本性制度原因。2017年4月发布的“国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案”，将党的十八届三中全会决议提出的体制改革构想片面解释为“职能转变”。按照“方案”的提法，国资委成立十余年的职能定位似乎一直是“管企业为主”，因此现在必须转变职能。但是，之前的国资委职能定位是由谁决定的？国资委的职能定位难道不是从一开始就明确为国有资产的保值增值？问题的根源并不在如何理解国资委的职能定位，而在于原有体制的行政性质决定它只能通过管企业为主来履行职能。由于管企业为主的体制不能充分行使国有股份资本的法定权能，国有资本做强做优做大的目标势必大打折扣。可见，问题的关键在体制，而不在职能。

实际上，还有一个更深层次问题没有得到应有重视。只要我们把目光从企业层面提升到资本层面，一个尖锐问题就凸显：国有资本在国内资本市场（更不用说国际市场）上处于消极、涣散状态，既缺乏竞争力，又没有引导力。我国拥有巨大数量的国有资本，却始终没能建立起国内资本市场上具有领跑者和压舱石作用的国有资本经营系统。这种状况与国有资本的重大责任及其庞大规模很不相称。消极，是因为我们的资本管理还是行政性的，以防御性的审批制度为基本手段，不能积极参与资本市场的经营，没有自己目标明确的经营计划和灵活多变的市场手段。涣散，是因为在资本市场上国家队异乎寻常地分散，步调不一致和难以协调。我们有一大批实体经济中的大型、超大型国有及国有控股公司，在经济增长和产业发展中发挥着引擎作用、加速器作用。但是，在虚拟资本高度发展的金融市场，却缺少这样一支能发挥相似作用的强有力的战斗部队。我们的大型国有商业银行主导了货币市场的发展，但是在以有价证券为主的资本市场，国家队却相当分散，巨大数量的国有股份资本分散地掌握在互不统辖的各种持股机构手中，此类机构的数量甚至比上市公司的数量还要多；在不断扩张的股票市场上，规模稍大些的证券公司和基金公司大多具有国资背景，但这些机构一开始就是为分散的公众投资者服务的，其经营方式不可避免地受公众投资者行为左右，具有明显的投机性，目标短期化、换手率高，对资本市场不可能发挥压舱石作用。由此导致的后果是：市场上经常有私人资本大鳄兴风作浪，却很少见公有资本的“正义之师”出手抗衡，政府不得不亲自上阵，动用行政手段打压。2015年股市异动中主管部门调控的困难充分暴露了资本市场的制度缺陷。面对日益开放的资本市场，这个制度缺陷还会给我们带来更多意想不到的问题，甚至有可能成为某种“灰犀牛”事件的制度诱因。

国有资本管理高度分散化的现实对进一步深化混合所有制经济的改革具有致命的妨碍。混改涉及产权变更，应当由公司资本所有者决策。20世纪90年代企业改制中出现国有资产流失，重要原因之一，就是所有者缺位，经营者主导的改革方案夹带利益输送。但现行体制下专门为持股而设的“集团公司”之类机构，大多与所持股公司是“一套人马，两块牌子”，不具备推进混改的条件。混改只能由国资委（或者其他政府机构）直接掌控，亲自操作。国资委（或者其他政府机构）没有清晰的产权边界和明确的资产责任，推进混改以政治考量为主，较少双方市场利益的权衡，事实上成了为混改而混改。其推进之缓慢，成效之不明显也就在预料之中了。(www.daowen.com)

怎么办？解决问题当然要多管齐下，但是最根本的一条，仍然是进一步深化市场改革，更加有效地利用现代企业制度的法律框架和治理结构，解决国有经济面临的现实问题。改革大方向绝对不能动摇！