中国地方政府所发挥的作用充分表明它是市场经济中的行为主体，但承认地方政府是市场经济的行为主体，意味着还须回应如下问题——应该提出一个什么样的理论来解释地方政府的行为和动机模式呢？已有的一些理论从不同角度回答了上述问题，比如较早出现的财政联邦主义理论，以及后来的地方政府锦标赛竞争理论。这些理论对解释地方政府的经济作用有着程度不等的贡献。以财政联邦主义为例，它试图解释为什么中国容易开展分权式的改革，而在苏联则很困难。但这一理论有明显的缺点，简而言之，它对地方政府的经济行为和动机模式的解释失之狭窄。不妨从钱颖一教授的著作里摘引几处，他写道：

最重要的是，维护市场的经济联邦制引入了地方之间的竞争，这产生了一些重要的经济效果。

第一，地方之间的竞争会促使地方政府努力提供一个良好的环境以吸纳生产要素，如资本和劳动力的流入，其典型做法包括：为要素所有者提供所有权保障，提供基础设施，帮助市场进入等。……地区间的竞争为地方政府产生了很强的刺激，促使它们去努力提供最好的地方公共产品和保护要素所有者的利益。

第二，硬预算约束意味着地方政府有可能破产，这会促使地方政府在财政上慎重从事。硬预算约束会在支出环节上限制地方政府对亏损企业给予不断的救济，把政府的财政行为限制在对地区经济发展有用的服务性支出上，例如，基础设施、住宅等，以便为生产要素向本地区的流入创造一个良好环境。⁽²⁹⁾

可以看到，在这些论述里，地方政府的作用被局限在新制度经济学所能设想的范围内，即提供公共产品，包括产权保障、基础设施建设等。

和财政联邦主义理论相比，晋升锦标赛理论是过去十几年间更有影响的关于地方政府的理论。该理论强调GDP增长对于官员晋升的重要性，但在涉及地方政府官员通过哪些行为带来GDP的增长时，这个理论基本上和财政联邦主义的观点如出一辙。此外，锦标赛理论把地方政府还原为个人，以地方政府官员的行为和动机模式代替政府作为一个组织的行为和动机模式，具有方法论个人主义的特点。⁽³⁰⁾(www.daowen.com)

在笔者看来，无论财政联邦主义还是竞争锦标赛理论，都不能全面解释中国地方政府的行为和动机。两种理论的弊端主要在于，第一，在解释地方政府行为时，将政府的作用限定为界定产权、监督合同的履行等，大体局限在减低交易成本的范围内，因此，这些理论可以看作新制度经济学或新政治经济学在中国的运用和发展。在新制度经济学看来，有利于经济增长的包容性政府是一个“小政府”，类似于亚当·斯密笔下的“守夜人”。但实际上，中国地方政府的经济作用比这类理论所认可的要大得多。在前文提到的中国汽车产业发展的案例中，地方政府所起的作用，远不只是监督合同的履行或界定产权，而是扮演了熊彼特意义上的企业家的作用。

其次，在解释地方政府的经济动机时，财政联邦主义将其归于税收最大化，这对于理解地方政府的动机是远远不够的。⁽³¹⁾从方法论的角度看，一个仅仅追求税收最大化的政府，和斯密笔下的守夜人政府，没有什么区别。假定地方政府追求的只是税收，暗中假设了政府只是自由主义的“小政府”，这是理论上的先入之见，丝毫不符合中国经济的实际。锦标赛竞争理论将地方政府的动机（实际上是个别官员的动机）归于GDP最大化，这个假设在某些情况下有解释力，但问题是，第一，GDP并不是地方政府实际支配的收入⁽³²⁾，如果我们承认地方政府是市场经济的主体，则其动机必然还要另作解释。第二，在锦标赛竞争论的文献里，大量研究试图验证官员升迁和经济增长的关系，这类研究事实上属于政治学，而不是真正意义的经济学。第三，这类研究所包含的将政府的行为和动机模式还原为个别官员的行为和动机模式的倾向，体现了方法论个人主义的深刻影响。

作为一种对比，这里要引入一下张五常、史正富等人的地方政府竞争理论。张五常正确地看到，在解释地方政府的行为和动机模式时，必须超越将其归于财税最大化或GDP最大化的观点。他主张，分税制后地方政府按百分之十七的税率取得的增值税应该理解为分成租金而不是税收，其理由是，第一，投资者只要利用土地和房产进行生产，就须付增值税；第二，企业不管有无利润，都须付此税。张五常在此分析的只是增值税，而不涉及其他地方政府收入，这是其局限，但我们不难从中得出对于理解地方政府行为的一般意义。一方面，张五常启发我们，可以将地方政府收入（不限于且主要不是增值税）理解为地租；另一方面，由于地方政府事实上是把一部分租金补贴了企业的生产成本，就产生了地方政府对租金的生产性使用和分配的问题。⁽³³⁾值得强调的是，一旦提出这个问题，张五常就和他曾经隶属的新制度主义经济学分道扬镳了。在新制度主义者如诺思看来，经济增长和政府对租金的追求是一对二律背反。⁽³⁴⁾沿袭这一传统、完全接纳新制度主义的中国学者（如周其仁）将政府取得的租金（如土地出让金），看作体制成本或交易成本，后者对经济增长只有负面效应。⁽³⁵⁾与之不同，张五常将中国地方政府的行为动机归于租金的取得，并赋予这一现象以推动经济增长的正面意义，这一见解已完全不同于新制度主义经济学，与周其仁等人的看法有根本区别。

但遗憾的是，张五常的观点缺乏足够充分的论证，也未引起学术界足够的重视，因而迄今依然是一个尚未得到充分发展的理论。究其根源，除了租金的理论及其与经济增长的关系尚缺少发掘和阐释外，更为主要的原因是新自由主义经济学的强势霸权禁锢了人们的想象力。