改革开放后中央和地方纵向的财政关系和行政关系的调整，加之土地制度和住房制度的改革，将地方政府改造为具有特殊的经济动机和行为模式的市场经济主体，构建了地方政府之间横向的竞争关系以及地方政府与企业间的网络关系。⁽²³⁾中国地方政府是区域经济发展的司令部，它通过开展以土地财政为核心的战略投资、推行产业政策、以及扮演熊彼特意义的企业家等多种行为方式来推动区域经济发展。地方政府的这些经济行为是相互联系的，彼此之间有时难以截然区分。下一节将就地方政府围绕土地财政开展的投资活动着重加以分析，这一节仅就地方政府在中国产业政策多层级体制下的作用略作评论。

中国的产业政策之所以必须和央地关系、地方政府竞争相结合来考察，是由多重因素决定的。中国是一个人口、地域和经济大国，巨大的规模和广袤的国土决定了中国几乎不可能采取东亚发展型政府诸如日本、韩国那样的产业政策体制——由中央政府通过掌控经济管理部门来直接干预产业发展。取而代之的产业政策体制是“中央出政策，地方来执行”的“多层级模式”（也可简称为双层级模式，即将地方归为一级）。不仅中央政府制定和推行产业政策，地方政府也会这样做，这两个层级的产业政策彼此互动，最终决定了某种产业政策在实践中的有效性。⁽²⁴⁾

更重要的是，中国是共产党领导下的社会主义国家，奉行社会主义基本经济制度，这也决定了制定经济发展计划、规划产业发展方向是中国经济的内在基因。同时，中国作为发展中大国的追赶者身份，也决定了在中央层面制定产业政策，乃至实施某种形式的经济计划的重要性。新中国成立之后，从国家支持重工业优先发展、制订并执行五年计划、开展三线建设以改变沿海和内地经济布局等，再到改革开放之后逐渐形成的系统性产业结构政策、产业布局政策和产业组织政策⁽²⁵⁾，都属于在中央层面制订的产业政策。这些产业政策配合汇率调整、信贷宽松、税收优惠、研发补贴、项目发包等政策工具，为国民经济给出明确的产业发展指南。

伴随改革以来社会主义市场经济的发展和竞争性地方政府的出现，我国产业政策体制发生了新的重要变化。由于地方政府作为经济主体的自主性的形成，各级地方政府也开始以各种方式推行产业政策，以谋求自身的发展。在双层或多层产业政策体制下，地方对产业政策的选择和执行可能和中央或上级的产业政策相符，也可能不相符甚至是悖逆。相符或不相符的程度取决于中央产业政策所力主的发展方向与地方的发展意愿、竞争优势和产业基础的契合度。如果契合度高，地方就会跟随中央所倡导的产业政策；如果契合度低，则地方就不会机械地跟随，而是需求变通，寻求某种程度的自主产业政策。这里可以举一个典型案例，即中国自主家用汽车业在20世纪90年代的发展。20世纪90年代中期，安徽奇瑞汽车扮演了自主品牌汽车发展排头兵的角色。在此之前，中国的家庭轿车业被桑塔纳、捷达和富康等外资品牌所主导，汽车价格畸高。1997年，安徽省政府和芜湖市政府投资成立了地方国有企业——奇瑞汽车，而这在当时是不为国家正式产业政策所允许的。地方政府通过政策变通，借助非正式制度的作用，在项目上马后取得贴牌生产的资格。在经过一段时期的发展后，奇瑞汽车最终获得国家有关部门的正式认可，得以作为自主品牌而发展。⁽²⁶⁾随着奇瑞汽车和其他自主品牌汽车进入市场，国内经济型轿车的价格应声而降，大大推动了中国汽车市场的发展，也使中国更快地进入了现代汽车社会。在随后的发展中，自主品牌家用汽车达到国内市场份额的40%左右。这是一个重要的案例，迄今仍然在经济学上缺乏足够的理论分析。不少受新古典经济学观念束缚的人以为，在市场经济中，政府干预必然造成价格体系的扭曲，使市场不能有效地发挥资源配置的作用。其实这是一个不合实际的教条，其影响之大，甚至残留在某些反对新古典主义的理论中。⁽²⁷⁾在中国家用轿车业的发展中，地方政府的行为不是扭曲了价格，而是“搞对”了价格。在没有奇瑞汽车之前，桑塔纳、捷达等所主宰的市场价格就是对的吗？那是一个价格畸高的寡头垄断市场。事实上，正是因为以奇瑞汽车为代表的一批本土品牌企业进入汽车市场，中国家用汽车业才提高了竞争程度，价格才真正变得合理，消费者也得到了更多实惠。今天，中国家用汽车业是全球最具有竞争性的市场，众多国有企业、民营企业以及合资企业同台竞技，共同为这个市场的繁荣和发展做出了贡献。而在缺乏类似产业政策体制的世界其他国家，家用汽车业一直具有高度寡头垄断的特点，竞争程度远逊于中国。(www.daowen.com)

令人遗憾的是，不少经济学家对中国家用汽车业的发展案例缺乏研究，甚至刻意忽略了该行业的发展所包含的那些极具启示性的经验。如果在这样一个对于国民经济发展具有高度典型意义的部门，国有企业可以在竞争中得到发展，甚至提高了行业的竞争性，那些反对国有企业可以搞好搞活的片面看法，就不该有立足之地。那种认为政府行为只能导致价格扭曲、国有企业敌视竞争的观点，都是市场原教旨主义者在无视现实的基础上顽固坚持的神话。

在奇瑞汽车的案例中，地方政府既是产业政策的推行者，也是熊彼特意义的企业家。在2004年之前，中国汽车产业政策是由“市场换技术”所主导的，只允许中外合资公司进行生产。1997年由安徽两级政府投资的奇瑞汽车，以及同年在浙江出现的民营自主品牌吉利汽车，作为中国自主品牌汽车的代表，其发展最终颠覆了国家层面的产业政策。2004年，国家发改委出台新的《汽车产业发展政策》，修正了以往的做法，明确支持自主品牌汽车的发展。这一政策变迁过程日后被学者总结为“地方实验—中央择优采纳”的模式，它体现了多层级产业政策体制的核心优势。⁽²⁸⁾