改革开放40年来央地关系的变迁，一方面改变了中央和地方在剩余占有上的相互关系，另一方面赋予地方政府更大的经济活动自主权，使其直接担负起发展生产力的职能。在将地方政府改造为社会主义市场经济直接当事人的过程中，有四项制度形式起到重要的奠基作用，它们分别是中央和地方的财政分权、中央和地方的行政分权、城镇土地制度改革以及城镇住房制度改革。如前一节提及的，20世纪80年代以来，经济改革的一个主要面向，是对央地财政关系的调整。计划经济时期一直采用的“统收统支”制度被打破，中央和地方“分灶吃饭”以及“财政大包干”制度被相继引入，这些改革极大提升了地方政府的积极性，经济也得到迅速发展。然而，进入20世纪90年代后，上述改革的弊端开始暴露，其明显特征是中央财政收入在国民收入中的比重急剧下降。王绍光和胡鞍钢曾于20世纪90年代撰写了《中国国家能力报告》一书，提出若用中央税收占GDP的比例来衡量国家能力，则自20世纪80年代到90年代初，我国这一比例急剧下降，已接近前南斯拉夫在分裂前的比例（20%左右）。⁽¹⁴⁾国家能力的这种下降，极大影响了国家进行宏观调控，克服市场割据，乃至维护国家政令统一的能力。

1994年，国家推行的分税制改革彻底改变了80年代推行的财政包干制度，扭转了改革开放后国家能力持续下降的局面。但是，分税制改革虽然提高了中央汲取财政收入的能力，面向地方进行分权的改革基调却没有因此而改变。在改革过程中，诸如项目审批权、投资决策权、金融管理权等诸多权力逐步下放给地方，这就是通常所说的央地行政分权。

行政分权一般指上级政府将具体经济管理权下放到下级政府，使下级政府拥有管理和决策本地区经济事务的权力，比如投资决策权、土地管理权和金融管理权等。不管是改革开放初期设立经济特区、沿海开放城市，还是90年代后期实行的撤县建市、省直管县和扩权强县等改革，均体现行政分权的改革思路。在实践中，央地行政分权是通过两种具体途径来实现的（陈硕，2019）。第一种途径是在行政级别不变前提下，将上级政府部分或全部行政权利让渡给下级政府。下放的辖区政府可能涉及不同级别政府，并往往被冠以特定的称谓来显示其特点和权利下放所期望的政策效果，如经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区等。第二种路径是升级行政级别，即在原有辖区不变情况下，通过升级行政级别赋予地方更多的行政权力。在实践中，此类改革主要包括设立“副省级城市”、“撤县建市”和“省直管县”等。

我国城镇土地制度和住房制度改革，是地方政府竞争体系得以形成的另外两项制度前提。在20世纪80年代流行的财政包干制度下，地方既有财权又有事权（行政权）。实行分税制以后，中央把一些财权回收⁽¹⁵⁾，但更多事权留给了地方，这种结构性矛盾最终派生出取得和使用经济剩余的新方式，其典型表现就是土地财政的崛起。土地财政是一种新的制度形式，它本身是以城镇土地制度的改革和住房制度改革为前提的。我国城镇土地制度改革与经济改革是大体同步的，1980年召开的全国城市规划工作会议正式提出实行城市建设用地综合开发和征收城镇土地使用费。1987年，深圳、上海等城市开始国有土地有偿使用的改革试点。当年12月，深圳经济特区首次举行土地拍卖活动。这意味着土地的使用权利市场化交易开始了试点。⁽¹⁶⁾1988年，《宪法》修正后规定，土地使用权可以在一定年限内出让、转让。1990年国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，以行政法规的形式确立了国有土地有偿使用制度并开始在全国推广。自此，土地使用费成了地方预算外收入的重要来源。在财政和行政分权改革的背景下，中央也意识到，地方财力需要与其事权相匹配。从1989—1994年，国有土地使用权有偿转让形成的土地出让金，上缴中央的比例从40%下降到了0%。1999年实施的《土地管理法》，第一次授权地方政府可以将耕地用途改换为工业用地和城镇建设用地，以获得更多的土地转让收入。这些制度安排的结果，使得地方政府在城镇土地一级市场成为唯一的供给者，并可在二级市场通过招拍挂等方式出售土地以获得土地出让金。

伴随着市场经济的发展，工业化和城市化的加速，制造业、商业服务业、房地产业的爆发式增长需要大量土地，土地价值为此会有天量级的增值，地方政府通过土地出让金、税收等形式拿走了其中相当大部分。图4-2是过去20年我国土地出让金的增长情况，1998—2018年，全国土地出让金从507.7亿元飙升至65096亿元，名义增长超过127倍。(www.daowen.com)

值得强调的是，《宪法》规定土地是国有的，这一制度是中国区别于西方市场经济一个非常重要的方面，也是中国特色社会主义市场经济的重要支柱之一。但土地国有不排斥土地可以在某种意义上商品化，甚至是资本化。特别是当《土地管理法》做出经营性用地招拍挂制度和土地抵押的规定后，这种商品化（和资本化）就以法律的形式确认下来了。地方政府事实上成为国有土地的人格化代表。20世纪90年代晚期我国土地市场的形成，与同一时期（1996—2000年）劳动力市场的形成一道，为中国进入真正意义的市场经济、加入世贸组织奠定了制度基础。⁽¹⁷⁾

资料来源：根据财政部历年公布数据整理。

图4-2　1998—2018年全国土地出让金收入

在土地制度改革的同时，居民住房制度也经历了面向市场化的改革。早在1980年4月，邓小平就明确指出，住房改革要走商品化路子。在这个改革理念指引下，1980年6月，中共中央国务院正式宣布：准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住房。⁽¹⁸⁾1988年国务院颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》，明确将现行关于住房的实物分配逐步改变为货币分配，由住户通过商品交换取得住房的所有权或使用权，推动住房的社会化、专业化、企业化经营。⁽¹⁹⁾这一改革实际上开放了房地产金融和房地产业，开启了住房商品化进程。1994年，国务院《关于深化城镇住房制度改革的决定》指出，把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式，意味着增量公有住房通过出售转化为商品房。⁽²⁰⁾1998年7月，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出，从当年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化。⁽²¹⁾上述改革推动了中国房地产企业和房地产市场的快速发展。房地产开发企业商品房销售额整体不断增长，由1987年的110.1亿元逐步增加至2017年的133701.3亿元；商品房市值从1991年的16281.8亿元逐步增加至2017年的1468417.9亿元，商品房市值占GDP的比率从2004年的74.0%攀升至2017年的177.5%。⁽²²⁾