自1947年中共中央颁布《中国土地法大纲》以来，我国农村的土地所有权制度经历了多次变迁。考虑到1947年、1953年、1958年、1978年和2012年是我国不同性质的农地制度变迁的转折点，本章将农地所有权制度变迁过程划分为五个阶段，并对此展开分析。

1947年中共中央颁布实施《中国土地法大纲》，1950年中共中央又颁布了《土地改革法》，这两项法律（或制度）确立了农村土地国有和私有的混合制度，实现了农民（尤其是贫民）“耕者有其田”的革命目的。在新中国建立初期为什么会实施农民私有的农村土地制度，在政治上是为了实现对广大农民的政治承诺以及取得他们对新政权的支持；在经济上是为了解放和发展农村生产力。这一时期的农地制度变革主要是国家推动的，土地的平均分配也是国家支持完成的。由于这一时期农民的土地不是通过市场交换取得，而是国家权力介入分配的结果，这就为后来国家权利重新介入土地财产的分配提供了潜在的可能。这一时期的农地制度变迁后取得良好的经济绩效，依据相关的统计资料，1949—1953年农林牧渔业总产值分别达到326亿元、384亿元、420亿元、461亿元、510亿元，出现了连续增产的好局面⁽¹⁾。

农村土地私有后，农业生产率有所上升，但是由于单个农民拥有的农业生产资料和农业技能较少，不能满足农业生产的需要，在此情况下，局部地区出现农业生产互助组，这可以看作是一种诱致性制度变迁。此时，中央和地方政府在观察到了互助组的成功实践后以正式制度的形式肯定了这一制度变迁⁽²⁾。1953—1956年，在“自愿互利、典型示范、国家帮助”政策引导下，农民发展了农业合作初级社。当时的初级合作社保留了土地私有和以土地入股，按土地股份和按劳分配，在产权性质上具有私有与公有混合所有制的特征；由于初级社后很快在全国推行高级社，因此这一时期实际上是土地私有向公有转变的时期，只不过这一过程太短，并且在大部分地方都不是农民自愿。

通过在全国推行的高级社，农民私有的土地制度已经向集体所有的公有制度过渡了。高级社取消土地入股，实行按劳分配；1958年全国推行“政社合一”的人民公社制，从1959年开始，在人民公社制度下开始实行“三级所有，队为基础”，确定了农村土地以生产队为基本所有单位，进一步巩固了农村集体所有制⁽³⁾。自此，农村土地从农民私有到合作社公有再到人民公社公有，经过三个阶段的制度变迁后我国农村土地所有权的公有体系即集体所有制形成。在这种集体所有制下，土地的控制权实际上掌握在国家手中，所有权内含的占有、使用、收益、处分等权能受到国家意志的极大限制。所有权主体虚置（名义主体是三级所有的农村集体经济组织，实际主体是国家）和所有权权能的弱化是“政社合一”的人民公社集体所有制的实际状态。这一时期的制度变迁的经济绩效，按照林毅夫的估算，1952—1978年，我国农业年均增长率仅为2.9%，处于较低的水平⁽⁴⁾。(www.daowen.com)

人民公社制度由于没有解决激励和“搭便车”问题，在人民公社后期，低下的农业生产率已经不能满足人们对生存的需要。德梅茨（Demsetz，1967）在论述产权形成的原因时认为，产权的形成是组织中的人对新制度产生的预期收益和成本而调整自身行为的结果，其实新制度的形成亦如此。⁽⁵⁾20世纪60年代初期，部分地区的农户就开始了新制度的探索，如广西龙胜县、甘肃临夏、河南和安徽的一些县市已经出现了借地和包干到户的现象。随后，由于农业政策失败和“天灾人祸”的影响，为了应对财政危机和政治危机，国家逐渐放松了对农村经济的管制，允许农民、地方政府进行各种提高农业生产率的试验。1978年，国家最终肯定了类似于安徽凤阳小岗村的包产到户模式，并以正式制度的形式（主要是家庭联产承包责任制）在全国推广⁽⁶⁾。这一阶段的制度变迁的经济绩效，按照林毅夫的估算，1978—1984年农业年均增长率为7.7%。他用生产函数法和供给函数法估计的家庭农作制度的改革在1978—1984年间对农业增长的贡献度分别为19.80%和17.82%⁽⁷⁾。由家庭联产承包责任制体现的现行农地集体所有权制度，其产权特征可以概括为一个两权分离的双层构架：土地的归属权（集体所有权）和土地的实际利用权（集体共用和农民个体私用）。在这种制度框架内，作为集体成员和生产力主体的农民并没有获得完整的土地财产权利。

为进一步解决人地矛盾，中央在以往土地所有权与承包权“两权”分置基础上，提出了集体土地所有权、农户承包权和经营者的土地经营权的“三权分置”。最早，在2013年7月，习近平总书记在河北省考察农村产权交易所时指出，“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系”。在此之后，2014年的中央1号文件中提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权”，拉开了“三权分置”改革的序幕；2015年的中央1号文件着重提出进行农村集体土地确权登记发证，稳步推进农村土地制度改革试点；2016年的中央1号文件明确规定农村土地承包关系长久不变，在此基础上稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法；同时，在2017年的中央1号文件进一步落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。加快推进农村承包地确权登记颁证，扩大整省试点范围。统筹协调推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点；以及2018年的中央1号文件中在以往1号文件的基础上深入推进农村集体产权制度改革，深化农村土地制度改革，巩固与完善农村基本经营制度。