政府主导型的小城镇建设模式的核心特征在于小城镇所根植的内生动力支撑与外部政策扶持源自政府层面，其具体表现集中体现于土地收益分配与城镇建设以及农业人口城镇化三个层面。

（1）土地收益分配方面

按照我国现行的土地使用制度，国有土地可以直接进行流转；集体土地不允许直接进入市场，其必须先由地方政府进行征购转为国有性质之后，才能被用于城镇建设。

土地征购意味着土地要素由农业领域流向非农领域。土地要素在农业领域与非农领域流转的最优结构取决于土地要素在农业领域与非农领域之间的边际收益对比情况。换言之，土地要素在农业领域的边际收益等价于非农领域的边际收益时，土地要素流转实现了最优结构。与此同时，土地要素在由农业领域流向非农领域的过程中，也意味着土地要素的非农化，其在这一过程中所产生的成本，实质上也即土地要素在农业领域所形成的收益^[1]。

故而，对于土地要素在农业领域与非农领域边际收益对比情况的分析，实质上即为土地要素在由农业领域流向非农领域过程中的边际收益与边际成本的对比分析，其对比情况如图4-1所示。图4-1中，MR意指土地要素在非农领域所形成的边际收益，MC意指土地要素在农业领域所产生的边际成本，MC′则是引入生态服务价值的边际成本。

在地方政府征购过程中，理论上存在三类价格：P3意指引入生态服务价值时，所形成的市场均衡价格；P2则意指未考虑生态服务价值时的市场均衡价格；P1是现阶段我国土地征购过程中所特有的价格，即政府干预后的市场均衡价格。

图4-1　土地价格与国有化

土地征购的实际价格P1之所以会低于正常的市场价格P3、P2如此之多，原因在于现行的土地征购制度，尤其当交易目的不完全基于公共利益目标时，这种差距更为突出。在土地征购过程中，农村集体虽然是土地所有者，但其处于弱势地位，不能平等地进行市场交易；而地方政府作为市场的交易者和管理者，处于优势地位。当涉及经济关系时，地方政府必然倾向于利用制定政策和管理市场的权利来维护自身利益。地方政府低价购得土地，通过招、拍、挂的方式将其使用权在一级市场上以土地垄断高价流通，导致地方政府、农民集体、用地人之间的利益分配矛盾，而前两者之间的矛盾尤为突出。相关研究表明，地方政府和农民的土地收益分配比例严重失调，有的地区甚至超过20倍，农民失去了土地，而获得的收益却远远低于政府，农民潜在的经济福利严重受损，激发了农民和政府的矛盾，不利于社会稳定。

其次，土地收益的分配不均极易导致地方土地财政和土地资产泡沫现象。2013年，地方政府实现土地出让收入4.2万亿元，约为当年地方政府财政总收入的61%（2001—2013年数据详见表4-1）。土地高价垄断出让不仅造就“土地财政”，更使房价偏离其真实价值，形成泡沫。数据显示：2002—2012年，房地产开发企业单位土地成本年均增长率达到了22%，在商品房成交价格中所占的比例也由最初的20%增长至2012年的59%（详见表4-2）。

表4-1　2001—2013年我国地方政府财政收支情况（单位：亿元）

续表(www.daowen.com)

数据来源：①地方财政收入、支出数据来源于《中国统计年鉴，2013》和财政部公布的“2013年财政收支情况”，数据已包含中央对地方的税收返还和转移支付支出项；②土地出让收入数据来源于《中国国土资源统计年鉴，2012》《2012中国国土资源公报》和《2013中国国土资源公报》。

试问，“土地财政”岂是经济可持续发展之道？土地资产泡沫造成的房价虚高又怎能助力农村剩余劳动力持续、稳定地转移？因此，这种政府主导型的小城镇建设模式过度重视城镇的生产功能和财富扩张，而排斥了农民主动参与和对城镇化成果的分享，不利于新型城镇化大目标的实现。

表4-2　2002—2012年房地产开发企业土地购置与商品房销售情况

数据来源：《中国统计年鉴，2013》。

（2）城镇建设状况方面

基于前文分析，政府主导下的土地收益分配不均易造成农地资源被过度非农化，如图4-1中P1价格下的土地国有化数量Q1，均大大高于正常交易下的数量Q3和Q2。由此催生出我国小城镇空间扩张大肆侵占耕地的现实问题。

城镇空间的快速扩张，其结果必然极易导致小城镇的粗放发展，截止到2002年，我国城市用地结构中，工业用地总量为0.91万平方千米，占据了同期建设用地总量的1／4；其所对应的现实情况即为工业企业杂乱无序的布局与工业用地的低效粗放利用^[2]。

（3）农村人口城镇化方面

在政府主导下的城镇化进程中，农业人口转变为城镇人口的阻滞性因素多样，且农业人口转变为城镇人口本身具有“被动”的属性。阻滞农业人口身份转变的突出障碍在于收入瓶颈与户籍限制^[3]。

转向非农产业就业的农业劳动力收入水平与城镇居民收入水平之间，整体而言，尚存在一定的收入鸿沟，进一步引致为从事于非农产业就业的农业劳动力定居城镇时所面临的经济困难。与此同时，在城乡二元户籍制度的现实背景下，农业户口转变为城镇户口存在一定的困难，尤其是对于非农产业领域就业的农业劳动力而言，就地变更户口属性所面临的困难异常突出。

在上述“双重”阻滞性因素的作用下，农村人口城镇化成效并不显著。第六次全国人口普查数据显示，城镇常住人口总量达6.66亿，城镇户籍人口则仅有3.84亿，前者约超出后者2.82亿。