事物的存在与发展既根植于内生动力，也受到外部因素的制约，小城镇建设同样遵循这一规律。城镇体系的形成与城镇化的发展，依托于产业支撑与社会分工的内生动力的同时，也与国家政策紧密相关。因此，对于动力层面的小城镇建设的特征分析，下文分别从内生动力与外部政策的角度进行。

（1）内生动力层面：由单一到多元

在前文中，我们基于产业支撑与社会分工的角度，将小城镇建设的历史演进分为小城镇建设拉开序幕、着眼发展速度与注重质量提升三大历史阶段；以产业支撑与社会分工的视角分析小城镇建设的历史演进，本质上就是对于小城镇建设的内生动力的分析。因此，从小城镇建设拉开序幕的历史时期，到着眼发展速度的历史时期，再到注重质量提升的时期，其所隐含的“由单一到多元”的动力层面的特征也得以充分体现。

1957年之前，随着以优先发展重工业为核心的“一化三改造”的社会主义改造时期的总路线的落实，小城镇建设的动力支撑逐步成形。将重工业置于优先发展的地位，引导生产要素的配置重工业的发展向集中，逐步完成工业的原始积累的过程，有利于规模经济的形成，进而就为催生出一批以重工业为产业支撑，与区域工业结构紧密关联，在区域处于中心地位，功能单一的中心城市与新兴工业城市奠定了物质基础，也为小城镇的建设与发展提供了产业支撑。

同时，1953年土地改革的完成，解放了农村生产力，推动了农村经济的迅速发展，进而为城镇发展提供了农产品供给保障，农民和个体手工业者之间的商品交换也逐渐在小城镇中活跃起来，小城镇作为城乡商品集散中心和联结城市与乡村纽带的经济功能也逐步得到了正常发挥。

1957年之后，由于过分强调重工业的发展，生产要素集中流向重工业，抑制了轻工业的可持续发展。同时，为全力支持重工业发展的人民公社体制的建立，使得农村商品生产和集市贸易急剧萎缩，进而使得之前在小城镇中活跃的农民和个体手工业者之间的商品交换逐步陷入沉寂，小城镇所具有的农产品向城市转移的枢纽作用，以及所承担的农业生产资料和农民生活资料的配给中心的角色也逐步弱化。这一时期小城镇的发展受到制约，城镇的数量有所减少。

1978年，十一届三中全会部署改革开放战略之后，小城镇建设的动力源也相应呈现出改革与开放的双重特征，动力源头得以进一步拓展。在改革层面，以重工业为先导的工业化政策有所调整，与小城镇发展紧密关联的轻工业迎来了历史发展机遇，进而小城镇的发展增添了新动力。与此同时，人民公社体制的废除与家庭联产承包责任制的确立，重新激活了小城镇发展的动力。加之，乡镇企业发展所带来的乡村城镇化以及市场改革所引致的中心城市化进一步拓展了小城镇发展的动力源头。而在开放层面，以劳动密集型产业为主要内容的外向型经济在沿海地区的迅猛发展，吸引了中西部地区劳动力的大量涌入，为沿海地区城镇化的发展提供了产业支持与低成本劳动力的供给保障，因而使得沿海地区的小城镇建设出现了蓬勃发展的局面。

但是，在新世纪前夕，改革与开放双重动力引领下的小城镇发展由于所依托的产业支撑与社会分工的内生缺陷而陷入动力不足的困境。乡镇企业在经历了前期的辉煌发展之后，在参与市场竞争中，其生存与发展逐渐难以为继，依托于乡镇企业的小城镇发展也日趋衰落。小城镇发展受阻，导致农村劳动力就地转移成为困难，跨地区城镇化或劳动力跨地区季节性转移成为常态，其结果是导致小城镇发展成本增加。与此同时，以劳动密集型产业为主体的外向型经济，导致劳动要素的转移最终取代了产业的转移，而其对内需重视的不足，既使得沿海地区务工劳动者无法融入当地城镇发展，也使得中西部地区城镇化发展缺乏产业支撑与消费需求陷入困境。地方政府的政策倾斜于在区域内居于主导地位的中心城市的发展，并将区域的资源要素集中供给中心城市，由此使得区域内其他城镇发展动力不足，加剧了区域城镇结构的失衡，强化了城乡二元结构与城乡发展差距。

因此，针对上述问题，在2002年党的十六大召开之后，小城镇的建设与发展的动力体系在前期基础上调整的同时，引入了新的动力支撑，主要的路径就是：“一个战略”“两个统筹”“三个新型”与“四化同步”。“一个战略”就是城市群战略，依托于城市群的发展，实现小城镇与中心城市的协调均衡，进而规避城镇发展的极化困境；“两个统筹”就是区域统筹发展与城乡统筹发展，以区域统筹发展解决区域城镇发展失衡的问题，以城乡统筹发展增强小城镇发展后劲；“三个新型”就是新型工业化、新型城镇化与农业现代化；“四化同步”就是新型工业化、新型城镇化、农业现代化与信息化的同步；“三个新型”与“四化同步”就是要从全社会供给与需求的层面，促进新型工业化与农业现代化为代表的全社会供给方与新型城镇化为支撑的全社会需求方之间实现均衡，进而强化小城镇发展动力。

（2）外部政策层面：由波动到趋稳

事实上，对于我国小城镇建设的历史演进的分析，本身就涵盖了对于外部政策的分析；从小城镇建设拉开序幕，到着眼发展速度，再到注重质量提升的历史演进，外部政策对于小城镇建设影响的态势也在波动中趋稳。

①小城镇恢复与初步发展时期，政策导向以扶持为主

在1949—1956年的小城镇恢复与初步发展时期，对于小城镇建设的政策导向是以扶持为主的。具体而言，1953年，伴随着“一化三改造”的社会主义改造时期总路线的落实，我国开始实施小城镇发展战略；我国政府根据生产力的布局调整了原有城镇体系，批准设立了136个城市，使之成为我国国民经济恢复时期的工业基地^[31]。同时，土地改革的完成，解放了农村生产力，推动了农村经济的迅速发展，进而为城镇发展所依托的农产品供给提供了保障，农民和个体手工业者之间的商品交换也逐渐在小城镇中活跃起来，逐步释放了小城镇作为城乡商品集散中心和联结城市与乡村纽带的经济功能。

②小城镇停滞与萎缩发展时期，政策导向以抑制为主

1957年之后至1978年改革开放之前，国家对于小城镇发展的政策趋向于抑制为主。具体而言，1958年1月，第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议发布了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例明文规定：农民由农村迁移到城市，必须持大城市劳动部门的录用证明、学校录取证明，或者城市登记机关的准予迁入证明。这标志着户籍制度的正式建立^[32]。严格的户籍制度阻滞了人口的顺畅转移，使得作为城镇化前提的人的自由迁徙受到限制，进一步使得小城镇的建设与发展所需要的低成本劳动力受到抑制，也削弱了小城镇作为全社会供需体系中需求一方的重要作用，不仅阻滞了小城镇的发展壮大，也降低了小城镇发展的质量。

同年5月，中共八大二次会议提出了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线，由此掀起了“大跃进”运动。在运动潮中，部分乡改为镇，也有部分乡合并为镇，由此极大地促进了镇数量的增加。但是，由于“大跃进”运动违背了城镇发展的客观规律，小城镇数量增长过快，并且在自然灾害的影响下，城镇人口超出了农业生产的承受能力，从而影响了20世纪60年代我国的城镇发展战略。(www.daowen.com)

1958年7月，中央政治局颁布《关于在农村建立公社问题的决议》，实行农业集体经营的政社合一的人民公社体制。人民公社体制的建立，使得农村商品生产和集市贸易急剧萎缩，进而使得之前在小城镇中活跃的农民和个体手工业者之间的商品交换逐步陷入沉寂，小城镇作为城乡商品集散中心和联结城市与乡村纽带的经济功能也逐步弱化，小城镇的发展日趋受到制约，城镇数量逐步减少。

1961年，“大跃进”运动失败后，国家对于城镇化发展战略转向抑制城镇化，甚至出现逆城市化的趋向。1962年，中共中央、国务院联合发布《关于当前城市若干问题的指示》后，一些不符合标准的城镇予以撤销，镇的数量进一步减少。

1963年12月，国务院发布《关于调整市、建制镇，缩小城市郊区的指示》，明文规定“聚居人口在3 000人以上，其中非农业人口占70%以上，或者聚居人口在2 500人以上不足3 000，其中非农业人口占85%以上，确有必要由县级国家机关领导的地方，可设镇建制”，由此进一步使得建制镇的数量快速回落^[33]。

国家重新修订了《中华人民共和国关于设置市镇建制的决定和标准》，对于建镇标准有所提高，一定程度上限制了小城镇的发展，全国建制镇在1965年减少到3 146个，比1954年减少2 254个^[34]。

1966年“文革”开始后，小城镇的建设与发展受到冲击，城镇基础设施落后，许多名胜古迹和珍贵文物受到严重毁坏，城镇建设日益凋零，一部分2万人口以下的小城镇被撤销，小城镇的发展处于停滞或衰退状态。与此同时，知识青年“上山下乡”运动进一步催生出“逆城市化”的趋势。加之，自1957年以来，全党全国的各项工作以“阶级斗争为纲”作为根本指导思想，经济社会呈现明显的意识形态特征，进一步扰乱了小城镇的建设与发展的步伐。

③小城镇恢复与高速发展时期，政策导向以扶持为态

自1978年之后，扶持小城镇发展成为政策导向的常态。特别是进入注重质量提升的历史时期后，国家对于小城镇发展的政策选择更加积极，政策导向也进一步趋于稳定。

在1978年十一届三中全会部署改革开放战略之前，小城镇的建设与发展受限于“一化领衔”发展战略的内生缺陷与城乡二元户籍制度的发展壁垒以及“阶级斗争为纲”的思想扰乱而陷入停滞与萎缩的困境。为此，党的十一届三中全会在对农村土地制度与工业发展政策予以改革和调整的同时，积极对“左”倾错误予以了纠正，进而有力地促进了城乡经济的持续发展，也使得我国城市化进程和小城镇的发展摆脱了长期徘徊不前的局面，进入了快速发展的时期。

1979年9月，党的十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，该决定提出有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援，以此缩小工农差别与城乡差别。

1980年12月，国务院在《批转全国城市规划工作会议纪要》中提出要“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市，依托小城镇发展经济”。该纪要实际上为小城镇建设与发展明确了总体思路与定位^[35]。

1981年，党中央明确要加快发展农业，并出台了配套的扶持政策；对工业发展的政策导向也进行了一定程度的调整，重点鼓励消费资料的工业生产，调低重工业发展速度，增加对轻工业的投资，从而使得小城镇发展的产业支撑得以重塑。

1984年，“文革”结束前后出现的社队企业改名为乡镇企业，以乡镇企业为依托的农村工业化拉开序幕。乡镇企业的蓬勃发展，提高了非农劳动力的吸纳能力，奠定了小城镇发展的产业支撑的同时，也创造了小城镇发展所需的产品供给，推动了小城镇的发展繁荣。同年11月，国务院发布《关于调整建制镇标准的报告》，对60年代以来的市镇建制标准进行了调整。报告中规定：“县级政府所在地均设镇建制。总人口在2万以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2 000的，可建镇；总人口在2万以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的，可建镇。”^[36]市镇建制标准的调整，在一定程度上激活了小城镇建设的动力。与此同时，国务院通过了《国务院关于农民进集镇落户的通知》，允许农民自带口粮进镇务工经商和进镇落户。该通知的出台，对于打破城乡户籍制度壁垒、推动非农人口向城镇自由迁徙、促进城镇发展具有重要的意义。

1998年，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》将“发展小城镇作为带动农村经济和社会发展的大战略”。2000年，中共中央、国务院发布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，在助力小城镇健康科学发展层面的意义重大^[37]。2001年，“十五”规划纲要明确提出有重点地发展小城镇，并依托于小城镇的发展，推动城镇化进程。2002年，党的十六大明确了“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”的工作任务，并指出“统筹城乡经济社会发展”，提出了“逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”^[38]。2005年，中共中央、国务院发布了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，要求着力发展县城和在建制的重点镇。2006年，“十一五”规划纲要则进一步指出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步改变城乡二元结构。”

2007年，党的十七大报告提出：“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。”^[39]2011年，“十二五”规划纲要则进一步要求有重点地发展小城镇。

党的十八大之后，国家对于城镇发展的政策导向更加趋于积极，路径也更加全面系统。2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布。该规划提出要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路^[40]。同期，国务院公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，该意见规定，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户^[41]。该意见的出台，对于推动消除城乡二元结构壁垒具有重大意义。同年11月，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，对城市能级进行了重新划定，此举也必将极大地推动我国小城镇的健康、持续、全面发展^[42]。