新世纪前夕，“改革”与“开放”双重动力引领下的小城镇发展在经历了前期高速增长后，却由于所依托的产业支撑与社会分工因为诸多现实因素难以为继而陷入动力不足的困境。乡镇企业在经历了前期的辉煌发展之后，在参与市场竞争中，其生存与发展逐渐难以为继，依托于乡镇企业的小城镇发展也日趋衰落。小城镇发展受阻导致农村劳动力就地转移成为困难，跨地区城镇化或劳动力跨地区季节性转移成为常态，其结果是导致小城镇发展成本增加。与此同时，以劳动密集型产业为主体的外向型经济，吸引了中西部地区大量的劳动力涌入，劳动要素的转移最终取代了产业的转移。加之，以出口导向为主要特征的外向型经济，对于内需重视不足，既使得沿海地区务工劳动者无较高收入，以此来支撑消费需求从而融入当地城镇发展，也使得中西部地区的城镇化发展缺乏产业支撑与消费需求，从而陷入困境。地方政府的政策倾斜于中心城市的发展，则进一步造成了区域内城镇体系发展的不平衡，严重阻滞了小城镇的发展壮大，也进一步强化了城乡二元结构，扩大了城乡发展差距。

因此，党的十六大、十六届三中全会、十六届五中全会、十七大以及十七届三中全会与十七届五中全会等以体系化的政策扶持，重塑小城镇发展的产业支撑，促进社会分工的转型升级，进而恢复社会供给与需求之间的均衡，维系小城镇的发展。

2002年，党的十六大明确了“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”的工作任务，并指出“统筹城乡经济社会发展”，提出“逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”^[25]。

同时，为有效应对沿海地区与中西部地区经济社会发展差异所引致的城镇化发展不均衡问题，十六届三中全会进一步明确指出：“积极推进西部大开发，有效发挥中部地区综合优势，支持中西部地区加快改革发展，振兴东北地区等老工业基地，鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化，促进区域经济协调发展。”^[26]由此，城镇化的布局也随着区域发展的逐步均衡而随之趋向协调。

2005年，中共中央、国务院发布了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，要求着力发展县城和在建制的重点镇^[27]。2006年，“十一五”规划纲要则进一步指出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步改变城乡二元结构。”2007年，党的十七大报告提出，“以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极”^[28]；同年底，全国共有19 249个建制镇，城镇化率则达到了45.89%。2011年，“十二五”规划纲要则要求有重点地发展小城镇；同年底，建制镇总数相较于2007年增加了434个，城镇化率也提高到51.27%（如表3-4所示）。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》发布，该规划提出要走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。同期，国务院公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对于推动消除城乡二元结构壁垒具有重大意义。该意见规定，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度；到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。11月，国务院发布《关于调整城市规模划分标准的通知》，重新划定了城市的能级，这也将极大地推动我国小城镇的健康、持续、全面发展。(www.daowen.com)

此外，为维持以乡镇企业所创造的产业支撑为依托的小城镇的发展，党和国家提出以城市群作为城镇化的主体形态，进而发挥城市群的辐射带动作用，实现促进小城镇可持续发展的目的。城市群的提法最早可以追溯至2005年。2005年10月，时任中共中央总书记胡锦涛在中央政治局第二十五次集体学习的讲话中，首次出现了“城市群”的提法^[29]；同期，十六届五中全会二次会议，再次强调要增强“城市群”的整体竞争力。2006年，“十一五”规划则将城市群的发展上升为国家战略。2007年，党的十七大报告中正式提出了“城市群”的概念^[30]。城市群的核心要义之一就是要实现城市群的组成单位所承担的任务角色与职能分工能够与其自身优势相匹配，并基于其自身优势与现实情况，在差别化竞争中，实现整体统筹与均衡协调，实现“1+1＞2”的效果。因此，城市群所突出的核心要义实质上也即要求新型工业化与新型城镇化以及农业现代化之间能够协调均衡、互动发展。

表3-4　2002—2013年我国的建制镇数量和城镇化率统计表

续表

数据来源：2002—2017年　《中国统计年鉴》。