1978年十八届三中全会部署改革开放战略之前，小城镇的建设与发展受限于“一化领衔”发展战略的内生缺陷与城乡二元户籍制度的发展壁垒以及“阶级斗争为纲”的思想扰乱而陷入停滞与萎缩的困境。为此，党的十一届三中全会在部署改革开放战略的同时，积极对“左”倾错误予以了纠正，进而有力地促进了城乡经济的持续发展，也使得我国城市化进程和小城镇的发展摆脱了长期徘徊不前的局面，进入了快速发展的时期。基于小城镇发展的支撑动力，我们可以将这一历史时期的小城镇建设进一步分为恢复发展与高速增长两个时期。

（1）1979—1983年：小城镇恢复发展时期

十一届三中全会在部署改革开放战略后，以重工业为先导的工业化政策有所调整，与小城镇发展紧密关联的轻工业迎来了历史发展机遇。与此同时，国家以农村为重点推进以废除人民公社体制下的农村集体经营土地制度、确立家庭联产承包责任制为主要内容的农村土地制度改革，并开始在小城镇进行试点。改革所带来的土地制度的变迁，激活了农业生产的活力，也调动了农民积极发展生产的积极性。特别是家庭联产承包经营制度，刺激了生产单位对于现代农业生产要素的投入与使用，使得农业生产的间接分工水平提高，也消除了人民公社体制下的大锅饭制度所带来的搭便车现象，农业生产权责一致，交易成本水平降低，农村土地利用的规模经济得以形成并逐步扩大，农业的发展也逐步摆脱了全力支持工业发展的地位。从全社会供需层面分析，工业化同农业现代化为代表的社会供给与以小城镇发展为依托的社会需求实现了一定时期的协调均衡，小城镇发展的动力得以激发。

由于农村土地制度的改革促进了农业生产力的迅猛发展，特别是“以阶级斗争为纲”的思想扰乱逐步得以拨正，国民经济逐步从“文革”的创伤中恢复并取得了较大成就的发展；其中，在20世纪60年代，GDP年均增长率约为3.9%；70年代则提高到5.8%左右；到了80年代初，GDP进一步增长到了8.5%。以农村为重点，以小城镇试点的土地制度改革的成功，使得国家开始重视小城镇的发展。

1979年9月，党的十一届四中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，该决定提出有计划地发展小城镇建设和加强城市对农村的支援，以此缩小工农差别与城乡差别。

1980年12月，国务院在《批转全国城市规划工作会议纪要》中提出要“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市，依托小城镇发展经济”。该纪要实际上为小城镇建设与发展明确了总体思路与定位^[20]。

至1983年底，全国共有2 968个镇，高于1978年795个，5年间，年均增加150个左右。从城镇人口上看，这一时期的城镇人口，特别是大城市的人口增加较快，出现了城市化水平的整体提高。据统计，1980年全国城镇人口为19 140万人，约为全国总人口的19.4%；到1984年，城镇人口增加到30 191万人，约占全国总人口的23.01%^[21]。

（2）1984—2001年：小城镇高速增长时期

1979—1983年期间，农村土地制度的改革与工业政策的调整激活了小城镇发展的动力。与此同时，经济社会生活的主题回归到“以经济建设为中心”，则为小城镇的恢复发展提供了保障。换言之，这一历史时期的小城镇发展所依托的动力实质上是农村土地制度的改革与工业政策的调整。与此相区别的是，1984年之后，至党的十六大召开之前，小城镇的发展所依赖的动力则兼具有改革与开放的表征，主要体现为乡镇企业发展所带来的乡村城镇化、外向型经济所引致的沿海地区城镇化的快速发展以及市场改革所引致的中心城市的大力发展等三股潮流。

1981年，党中央明确要加快农业发展，并出台了配套的扶持政策；对工业发展的政策导向也进行了一定程度的调整，重点鼓励消费资料的工业生产，调低重工业发展速度，增加对于轻工业的投资^[22]。1984年，“文革”结束前后出现的社队企业改名为乡镇企业，以乡镇企业为依托的农村工业化拉开序幕。乡镇企业的蓬勃发展，提高了非农劳动力的吸纳能力，奠定了小城镇发展的产业支撑，同时也创造了小城镇发展所需的产品供给，推动了小城镇的发展繁荣。(www.daowen.com)

同期，基于地缘优势与政策扶持，外向型经济在沿海地区得以迅猛发展，特别是劳动密集型产业尤为突出，由此吸引了中西部地区劳动力的大量涌入，这既为维持劳动密集型产业发展所需的动力支持提供了支撑，也为沿海地区城镇化的发展提供了产业支持与低成本劳动力的供给保障。

同年11月，国务院发布《关于调整建制镇标准的报告》，对20世纪60年代以来的市镇建制标准进行了调整。报告规定：“县级政府所在地均设镇建制。总人口在2万以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过2 000的，可建镇；总人口在2万以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的，可建镇。”与此同时，国务院通过了《国务院关于农民进集镇落户的通知》，允许农民自带口粮进镇务工经商和进镇落户。上述政策的出台都促使全国建制镇的发展进入井喷阶段。据统计，全国建制镇的数量也由1983年的2 968个猛增到1984年的7 186个。

1985—1991年，国家注重发展新城镇，由此使得大量的新兴小城镇涌现。到1992年，建制镇规模高达1.4万余，约为1979年的4倍；小城镇总规模已超过5万。

1992—1994年，国家进一步调整小城镇发展战略，对不符合标准的小城镇进行裁撤，对意义重要的小城镇进行扩建，对实力较弱的小城镇进行合并，并允许持有农业户口者在城镇务工与经商，借此促进农村第三产业的发展，同时实现转移农村剩余劳动力的目的。

1992年，党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，并开启了城市经济体制改革的序幕。在此背景下，基于城市所具有的承担区域经济发展引擎与社会发展支撑的重要功能，城市的重要性与价值被高度重视。基于城市的规模与集聚经济效应，地方政府在政策上倾斜于能够代表增长极的中心城市的发展，由此催生出一批在区域内处于中心地位，对于区域的经济、政治以及文化发展具有主导作用的中心城市，进而也直接使小城镇的数量得到了迅速的提高^[23]。

1994—1995年，《村庄和集镇规划建设管理条例》和《建制镇规划建设管理办法》相继出台，建制镇的范畴得到了进一步的调整，建制镇的标准更加规范化。

1998年，十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》将“发展小城镇作为带动农村经济和社会发展的大战略”。2000年，中共中央、国务院发布的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，在助力小城镇健康科学发展层面的意义重大。2001年，“十五”规划纲要明确提出有重点地发展小城镇，并依托于小城镇的发展，推动城镇化进程^[24]。到2001年底，建制镇规模首次突破2万个，达到20 374个。见表3-3。

表3-3　1984—2001年我国的建制镇数量和城镇化率统计表

数据来源：根据历年住房和城市建设部“城乡建设统计公报”整理。