作为城镇体系的一部分，特别是城镇化发展所依托的重要空间载体，小城镇的建设与发展植根于产业支撑与社会分工，受到相关政策制度的深刻影响。因此，基于支撑产业与社会分工发展水平，特别是与之紧密关联的政策制度，我们可以将这一历史时期的小城镇建设进一步分为恢复与初步发展、停滞与萎缩发展两个历史时期。

（1）1949—1957年：小城镇恢复与初步发展

新中国成立后，伴随着国家“一化三改造”的社会主义改造时期总路线的落实，我国开始实施小城镇发展战略。1953年，我国提出了“一化三改造”的社会主义改造时期总路线，总路线的基本任务之一就是要集中主要力量发展重工业，将重工业置于优先发展的地位，引导生产要素的配置向重工业的发展集中，逐步完成工业的原始积累。1956年，社会主义改造基本完成，以重工业为核心的社会主义工业化的基础初步建立。

由于重工业发展所形成的规模经济为催生出一批以重工业为产业支撑，与区域工业结构紧密关联，在区域处于中心地位，功能单一的中心城市与新兴工业城市奠定了物质基础，因此，我国政府立足于上述现实国情，批准设立了136座城市，以承载重工业所释放的规模经济与重工业生产体系^[12]。

与此同时，我国政府积极在农村推行土地改革，变更旧有的束缚生产力的土地制度，调整农村生产关系，激活农业生产活力与农民从事农业生产动力，在有效恢复农村经济社会发展的同时，也为城镇发展所依托的农产品供给提供了保障，农民和个体手工业者之间的商品交换也逐渐在小城镇中开始活跃。经过近八年的改革和发展，小城镇一方面发挥着农产品向城市转移的枢纽作用，另一方面也承担着农业生产资料与农民生活资料的配给中心的角色。小城镇在沟通上述农村与城市之间的联系过程中，其所具有的经济纽带功能也得到了充分体现，而且社会秩序和居民生活也得到了相应改善^[13]。

据统计，1949年，全国共有建制镇2 000个左右；到了1953年，全国建制镇发展到了5 402个，年均增幅高达30%。但是，由于当时小城镇的行政建制较为混乱，1954年我国第一届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法》，其中对小城镇的建制进行了相关规定，第五十三条明确规定“镇为中国的基层行政区域单位，与乡级单位一起隶属于县”。

1955年，国务院发布了《中华人民共和国关于设置市镇建制的决定和标准》，该决定和标准规定“建制镇为经省、自治区、直辖市批准的镇，其常住人口在2 000人以上，其中非农业人口占50%”，同时，撤销、合并了一些小城镇。同年11月，《关于城乡划分标准的规定》颁布，规定指出：“城镇为常住人口有2 000人以上，居民50%以上是非农业人口的居民区。城镇可细分为城市和集镇。”依据国务院所颁行的上述建制标准，地方对其辖区内已存在的城镇进行了标准方面的重新审查，并取消了部分不合规的城镇的认定。在一系列政策相继出台后，全国的建制镇至1955年底降为4 487个。

1956年，国家对民族资本主义工商业进行社会主义改造，实行全行业公私合营，直接涉及城镇商品贸易，由此使得农业生产所需生产资料与农民生活所需生活资料的供给完全依赖于供销合作社，此举阻滞了城镇商品贸易的正常发展，削弱了城镇的发展活力，使建制镇的数量在1956年底降到3 672个^[14]。

此外，从城镇人口来看，中华人民共和国成立时，我国城镇人口规模约为5 765万，对应的城镇化率为10.64%；到1956年，增至9 957万，相应的城镇化率增至14.8%，平均增长率为0.59%（如表3-1所示）。

表3-1　1949—1956年我国城镇化发展情况

（2）1958—1978年：小城镇停滞与萎缩发展时期

与前述历史时期的小城镇发展态势不同，1958年之后，我国小城镇建设与发展实际上陷入了停滞甚至萎缩的发展困境，主要的阻滞性因素就在于以下几个层面：其一，就是过分强调优先发展重工业，引导生产要素的配置集中于重工业发展的战略，打破了全社会供需的均衡，进而削弱了小城镇发展的内生动力；其二，则为城乡户籍制度的形成，限制了作为城镇化前提的人的自由迁徙；其三，还包括“大跃进”的失败所出现的抑制城市化的政策趋向，特别是之后在经济社会发展中出现的“以阶级斗争为纲”的意识形态斗争，更是扰乱了城镇建设的正常步伐。

因此，接下来，我们将对上述阻滞性因素予以具体分析。(www.daowen.com)

①“一化领衔发展”战略削弱小城镇发展动力

城镇的形成与发展依赖于产业支撑与社会分工，植根于全社会供给与需求的良性互动、协调均衡。优先发展重工业的战略强调生产要素的配置集中于重工业的发展，进而完成工业的原始积累。过度注重工业原始积累，导致消费的扩大受到了抑制，也使得城镇体系的健全受到了制约，同时也影响到了农业与轻工业的健康发展，进一步导致了以重工业为产业支撑的城镇发展出现功能困境与后劲不足的问题。实际上，在这一历史时期，从全社会供需层面分析，以重工业为主导、农业全力支持的工业化“一化领衔”发展，已经打破了供需的均衡。重工业发展所带来的规模经济，催生出一批在区域范围内居于中心地位的功能单一的城市，进而打乱了区域内社会分工的生态环境，也削弱了小城镇发展所依赖的产业支撑；同时，在制度安排上，强调农业生产服务于重工业发展，既使得小城镇赖以存在与发展所需的产业支撑缺失，又阻滞了以专业化生产为核心的社会分工的发展，因而小城镇发展最终因为产业支撑与社会分工的缺失而失去动力。

②“城乡二元户籍”制度阻滞小城镇发展进程

1958年1月，第一届全国人民代表大会常务委员会第91次会议发布了《中华人民共和国户口登记条例》，明文规定：农民由农村迁移到城市，必须持大城市劳动部门的录用证明、学校录取证明，或者城市登记机关的准予迁入证明。这标志着户籍制度的正式建立^[15]。严格的户籍制度阻滞了人口的顺畅转移，使得作为城镇化前提的人的自由迁徙受到限制，进一步使得小城镇的建设与发展所需要的低成本劳动力受到抑制，也削弱了小城镇作为全社会供需体系中需求一方的重要作用，不仅阻滞了小城镇的发展壮大，也降低了小城镇发展的质量。与此同时，由于农业在人民公社体制下受到国家宏观战略层面的限制，农业资源大量配置于工业发展，现代生产要素的投入较为稀少，农业生产效率偏低，农业自身发展动力不足，农民收入极为低下，逐步形成积贫积弱的局面。农村公共基础设施与公共服务体系的建设，既无法依赖于政府财政支持，也无法根植于农村自生动力，造成小城镇公共基础设施与公共服务体系的建设缺乏前端来自农村方面建设的支撑，进而使得小城镇功能体系的完备在物质积淀与时间条件上的压力进一步增大。伴随着城乡二元户籍制度的发展深入，城镇户口与农业户口在福利待遇上的差别日趋扩大，由此形成明显的城镇户口与农业户口群体，以及对立程度日趋加深的城乡二元结构，也使得城镇化呈现畸形的发展轨迹^[16]。

因此，城乡二元户籍制度所导致的城乡二元结构，不仅导致全社会供给与需求体系紊乱，也破坏了城乡合理的社会分工生态环境，严重阻碍了小城镇发展的进程。

③“阶级斗争为纲”扰乱小城镇建设步伐

1958年，为全力支持以重工业为核心的工业化的实现，中央政治局颁布《关于在农村建立公社问题的决议》，变革农村土地归属于农民家庭私有的产权现状，实行农业集体经营的政社合一的人民公社体制。人民公社体制的建立，使得农村商品生产和集市贸易急剧萎缩，进而使得之前在小城镇中活跃的农民和个体手工业者之间的商品交换逐步陷入沉寂，小城镇作为城乡商品集散中心和联结城市与乡村纽带的经济功能也逐步弱化，小城镇发展所面临的制约瓶颈日益凸显，部分城镇消亡^[17]。

同年5月，中共八大二次会议提出了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线，由此掀起了“大跃进”运动。在运动潮中，部分乡改为镇，也有部分乡合并为镇，由此极大地促进了镇数量的增加。到1961年底，镇的数量已达4 429个，比1958年上升了22.3%。然而，由于“大跃进”运动违背了城镇发展的客观规律，导致小城镇数量增长过快，并且在自然灾害的影响下，使城镇人口超出了农业生产的承受能力，这也直接影响了60年代我国的城镇发展战略。加之，自1957年以来，全党全国的各项工作以“阶级斗争为纲”为根本指导思想，经济社会呈现明显的意识形态特征，进一步扰乱了小城镇的建设与发展的步伐。

1961年，“大跃进”运动失败后，国家对于城镇化发展战略转向抑制城镇化，甚至出现逆城市化的趋向。1962年，地方根据中共中央、国务院发布的《关于当前城市若干问题的指示》，审查、撤销了部分达不到建制镇标准的城镇，到1962年底，镇的数量降低到4 219个^[18]。

1963年12月，国务院发布《关于调整市、建制镇，缩小城市郊区的指示》，明文规定，“聚居人口在3 000人以上，其中非农业人口占70%以上，或者聚居人口在2 500人以上不足3 000，其中非农业人口占85%以上，确有必要由县级国家机关领导的地方，可设镇建制”，这在提高设镇标准的同时，促使了建制镇数量的快速回落。

1964年，国家重新修订了《中华人民共和国关于设置市镇建制的决定和标准》，对于建镇标准有所提高，一定程度上限制了小城镇的发展，全国建制镇在1965年减少到3 146个，比1954年减少2 254个^[19]。

“文革”期间，小城镇发展几近停滞，乡镇经济萧条，城镇基础设施落后，许多名胜古迹和珍贵文物受到严重毁坏，城镇建设日益凋零。与此同时，随着知识青年“上山下乡”运动的推进，又出现了“逆城市化”的倾向。在此期间，一部分2万人口以下的小城镇被撤销，到1978年建制镇数量仅有2173个，相较于1954年减少50%左右。此外，城镇人口增长缓慢，城市化水平停滞不前，到1978年底，城镇化率仅仅高于1958年3个百分点左右。见表3-2。

表3-2　1961—1978年全国建制镇数量和城镇化率的变化情况