佛山市政府购买公交服务在民营企业参与、票运分离和设立TC 公司等多个方面进行了实践,也取得了一定的成果。那么,佛山政府购买公交服务经验能否在中国其他城市进行复制或推广,对其他城市政府购买公交服务的启示又是什么?

1．市场化运营

中国许多城市的改革实践均证明了私营企业不利于公交公益性的落实,这直接导致公车公营成为城市落实公交公益性的改革方案。但政府购买公交服务的制度基础是特许经营制度,目的是通过发挥市场机制作用和整合利用社会资源,实现公共服务的高水平和效率。因此,政府购买服务制度的实施需要多家有能力和规模的企业参与投标和竞标。佛山市的改革实践表明,民营企业运营也能够实现公交公益性,这为民营企业进入公交市场提供了有利证据。

政府购买公交服务需要有多个供应商参与以形成竞争机制,这样有利于行业效率的提高和市场资源更好的分配。所以,政府购买服务的对象应包含各种产权形式的供应商,尽可能地吸引有意愿和有能力的供应商参与公交市场运营。

2．政府效率

佛山实施的购买服务制度以票运分离和TC模式为主要特点。TC 模式虽然减轻了政府管理运营商的负担,但却增加了政府购买公交服务的管理层级和复杂度。从委托代理关系看,原本简单的政府为委托人,运营商为代理人,现在变成了二层委托代理关系,即政府与TC 公司和TC 公司与运营商的委托代理关系。由于TC公司的介入,不仅政府与运营商的关系变得模糊,而且政府与TC公司之间的管理界限也不清楚,TC 公司能够完全代替政府管理吗? 如果TC公司不能完全代表政府行事,在这样的三者关系中,信息不对称问题就可能发生在TC公司层和运营商层。

政府购买服务的目的是转变政府职能,更好地为公众提供公共服务,政府应该对运营商和底层公众的想法有所了解。管理层级的增加,使政府快速反应公众需求的能力变差。从政府治理角度看,管理层级的减少,能够节约政府沟通成本和减少信息不对称问题,有利于政府效率的提高。政府应该给TC 公司一个合理的定位。(www.daowen.com)

3．财政压力

佛山市地处经济发达的珠三角,2017年实现地区生产总值9550亿元,在全国大中城市中排第16位,其人均地区生产总值为124323．93元,位于广东省21个城市中的第4位。即使这样,佛山市政府也感受到TC投入的政府财政压力。佛山公交改革的显著特点是运营商不考虑票款收入,由政府承担票款收入减少风险。而且,政府为了落实公交公益性,采用“成本＋利润”的购买模式。公交TC改革的核心措施是实施政府购买服务,政府全额(部分)承担公交线路票务营收风险,加大对公交服务的财政补贴力度。虽然改革取得了显著的成绩,但仍存在公交运营成本持续上升,难以可持续发展的问题(张晗,2016)。

顺德区从2013年开始,TC改革红利逐渐减少,2014—2015年的TC 单车日客运量基本持平,公交分担率提升缓慢。公交票款与公交运营成本存在巨大差距。如果政府与TC公交管理公司能进行充分沟通,建立正向激励机制发挥公交企业能动性,完全可以通过合理调整政府定位、管理层管理模式和结算方式进行纳税筹划,减轻地方政府资金压力和提高公交企业经济效益(张晓清,2019)。佛山市经济发达,政府财政收入高,因此在公交方面投入较多。对一些经济不发达城市,需要考虑财政压力,寻找更适合的政府购买服务模式。

4．票运分离

票运分离后,公益性亏损与经营性亏损界定清晰,公益性票价问题迎刃而解。对公交企业,不用担心票价补贴是否到位问题,将精力用在运营效率提高和服务水平改善方面;政府按照合同约定的服务水平对运营企业进行考核,不仅能够提高城市公共交通服务水平,也能够对公交运营费用的财政支出进行控制。但实践中TC公司的存在增加了政府财政支出,另外也会存在运营商不关心乘客是否购票等问题,这些问题仍需要政府在购买服务过程中加以考虑和提出解决方案。

票运分离模式实施建议:①需要专业化的管理团队。这个团队能够规划公交网络、设计线路服务水平、优化城市公交线路、考核运营企业绩效和管理票款等;②设计合理的准入和退出机制,以及考核机制(包括奖惩机制);③对不同社会经济条件的城市,可根据城市自身条件设定服务水平。对经济不发达城市,线路服务水平可适当降低,减少政府财政支出;对经济发达城市,考虑政府财政支出额度,设定的公交服务水平要高些。