1．政府问责机制建立的必要性

政府购买公交服务中的政府与公众,可看作一种“委托—代理”关系。公共权力的所有者——公众,将其选择公交运营商的权力委托给政府,政府作为代理人代表公众利益选择公交服务提供者和监督公交企业运营,并向公众汇报政府工作的完成情况。因此,公众有权根据城市公共交通优先发展情况要求政府解释和说明。一般来说,政府购买公共服务要么采取招投标的形式,要么采取定向委托的形式,而无论哪种形式都可能为受贿、回扣、政治回报等腐败行为提供机会。更值得警惕的是,为了获得寻租机会,部分政府官员会尽可能多地运用政府购买的方式来生产公共服务,进而造成了“外包过度”的结果(叶托、隆晓兰,2016)。因此,由于政府在购买公交服务过程中可能出现行为问题,就应该明确政府责任,建立政府问责机制。

2．问责机制含义

问责机制是指针对政府官员的职务行为向其追究责任的制度。政府是城市公共交通发展的责任主体,也是政府购买公交服务实施的主体,需要为城市购买公交服务效果负责。责任一般包括成功的责任和失败的责任,这意味着城市政府需要建立一套责任机制来保障购买公共交通服务能够满足公众的利益诉求。同时,在公众利益没有达成时,政府也会被“问责”,即政府中某些特定人员需要对政府购买公交服务过程中的某些行为进行解释和承担责任。

政府工作完成得不好,如公交企业服务水平低和乘客满意度不高,政府就可能被问责。如果出现恶性事件(如公交停运),政府一定被问责。政府官员被问责后,应根据调查结果的严重程度,令其对职务行为承担负面后果。政府官员承担后果的责任方式很多,对公共交通优先发展战略实施来讲,可建立官员职务声誉和职务身份相关的问责制,通过公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等职务身份或职务声誉受损的方式承担个人责任。

3．问责机制设计

许多学者对政府问责机制进行研究,认为政府问责是一种负激励行为,并从市场、法律、科层、预算、补贴、专业,以及政治问责等多方面进行问责机制设计(叶托、隆晓兰,2016)。政府购买公共交通服务是中央政府大力推行的公交行业改革举措,目的是提高城市公共交通分担率、降低政府财政压力,使公交优先发展战略实施具有可持续性。基于这个目标,本研究认为对政府问责应从多个角度进行,建立诸如市场、补贴、法律、专业、行政和科层等问责机制,全方位地对政府工作进行监督(见表7-2所示)。

表7-2　政府购买公交服务问责机制

本研究设计的政府购买服务问责机制主要包括问责角度、问责关系、问责内容、问责形式和问责方式等要素,这些要素之间相互关联,形成一条“问责链”,清晰地展现了对政府问责的全过程。从问责角度出发,首先明确问责关系和内容,然后根据问责内容要求政府解释/回应,当确认政府管理人员应当负有责任时,需对其问责,问责方式为职务身份或职务声誉受损。(www.daowen.com)

政府购买服务问责机制主要包括六部分:

(1)市场问责主要针对公交服务生产的效率与质量,如城市公交分担率低下是否是选择了不合适的公交运营商。

(2)补贴问责主要针对的是政府对公交企业财政补贴资金的额度和时间,如公交企业贷款成本增加是否是政府补贴不及时所致。

(3)法律问责主要考察政府招投标过程中是否符合采购法规定,与供应商签订合同是否符合合同法等。

(4)专业问责方面,主要考察运营商资质、评审专家资质与公交服务专业的匹配情况,以及行业效率的提高情况。

(5)行政问责聚焦在政府官员行政决策、行政行为和结果方面,如出现城市居民投诉率高、满意度低等问题时,需要调查是否是行政决策导致的失误。

(6)科层问责主要针对的是中央政府关于城市公共交通优先发展的政策落实情况,如公交企业运营负担重是否是城市政府没有落实中央的燃油补贴政策等。