正如同世界范围内政府购买公共服务的实践所体现的那样,这一制度安排本身兼具多重优越性,然而由于公共服务本身的特性和供需双方的能力限制,其优越性的体现需以一系列条件的满足为前提(周俊,2010)。在中国现有的制度环境下,政府购买公交服务面临信息、交易和行政等约束,信息不对称、交易成本和政府责任是政府在购买服务过程中需要解决的关键问题。

1．信息不对称问题

政府购买公共服务的理想目标仅仅是建立在理论假设之上,实践中必须有一个“精明的买家”知道买什么、向谁买、如何买,以及一个充满竞争的市场,否则改革结果可能适得其反(詹国彬,2013)。政府能成为一个精明买家吗? 理论上,政府购买公共交通服务,政府与运营商之间就形成交易关系。只要交易关系存在,就会产生交易成本。不仅是交易中的一方比之另一方拥有更多有关有价值的特质的信息,他或她还可能通过隐藏这些信息而获得收益(诺思,1990)。政府采购所处规制环境决定了信息不对称问题的存在,这在很大程度上限制了政府对公交行业效率的控制。

常见的信息不对称问题分为两类:道德风险和逆向选择。道德风险是政府观察不到的内生变量,企业任意采取影响政府决策的成本或服务质量的行为;逆向选择是在企业比政府掌握了更多的关于外生变量的信息时产生的一种行为,这使企业在与政府互动过程中处于优势地位,或能获取更高的利益(拉丰、梯若尔,2014)。道德风险和逆向选择的存在导致了信息获取的需要。

政府购买公交服务是通过与供应商签订一定时期的特许经营合同实现的。为了保证城市公交服务的连续性和一致性,通常情况下,签订的合同具有长期性和重复性特征,但也不排斥供应商业绩极其差时的合同撤销情况。由于合同具有长期和重复性,政府可以依靠时间所产生的长期利益来解决道德风险问题。

2．交易成本问题(www.daowen.com)

政府在选择和监督运营商提供服务的过程中,为了规避道德风险和逆向选择问题的发生,需要花费很大精力组织调研,获取公交市场和运营商信息,增加了交易成本。契约(合同)是政府与公交运营商之间的一种协议或约定,特许经营表示政府与公交运营商的一种合同约定形式。从制度设计角度看,为了降低特许经营制度实施的风险和非确定性,城市政府通过契约形式规范和监督运营商运营。而且,由于信息的高昂成本是交易费用的关键,监管与实施契约具有成本(诺思,1990)。

政府购买服务受到信息约束、交易约束和行政约束,实践中,这些约束使得规制者不能实施他所偏好的政策。签署合约和执行合约的成本较高,而且合约可能多少都有点不完备,当未来可能出现的状态越是不能清楚地加以预见和表述时,交易成本就会越高(拉丰、梯若尔,2014)。政府购买公共交通服务需要有多个可供选择的供应商。当市场环境好时,政府容易寻找到好的运营商,有利于交易成本的降低;当市场环境不好时,市场信息壁垒严重,提高了政府在市场上寻找好的运营商的难度。此外,市场信息的不完善,也会增加政府对契约的执行与监督成本。

3．政府责任问题

委托—代理理论为政府购买服务提供了理论基础,但将该理论应用到政府购买服务会造成公私部门责任比较上的困惑,如公共交通是公益性,政府部门并不追求利润,而私营部门是逐利的。另外存在一个问题就是政府能够真正代表公众对公交服务供应商进行选择吗? 公共选择理论强调政府的失灵,认为每一个官僚和政客都是个人效用和福利最大化的追求者,而不是关注公共利益最大化。因此,政府能否真正表达公众意愿总是存在疑问,实践中不可避免会有些城市政府可能更重视的是政治绩效而非公众利益(休斯,2015)。

政府是城市公共交通发展的责任主体,在制定公交发展相关政策时,必定受到利益集团的影响。由于政府部门某些人员的功利性或自利性,可能在决策时选择不符合公众利益的方案,导致城市公交效率性下降。一般来说,政府购买公共服务要么采取招投标的形式,要么采取定向委托的形式,而无论哪种形式都可能为受贿、回扣、政治回报等腐败行为提供机会(叶托、隆晓兰,2016)。因此,在政府购买公共服务框架下,政府不仅承担着传统意义上的公共责任,而且还需要对服务承包商的业绩和行为负责,只要公民对公共服务存在不满,问责的“板子”最终是要落在政府身上(詹国彬,2013)。在民营化过程中政府应该承担道德责任、法制责任、管理责任和监督责任。为确保公共服务购买的结果符合公共利益,必须精心构建公共服务的责任机制,引入服务购买的问责制度(王菲予,2009)。