1．财务成本

公共交通系统运营过程中,发生的总财务成本主要由三部分组成,即公众出行成本、运营商成本和政府成本,其中,公众出行成本主要包括车费、等待与换乘时间成本,以及与舒适、安全与服务可靠性相关的成本等;运营商成本主要包括车辆购置成本、运营成本和财政贷款成本等;政府成本主要包括基础设施建设成本、行业监管成本、财政补贴和公众信息系统建设与维护成本等(Muñoz andDeGrange,2010)。理论上讲,公共交通票价的制定要能够覆盖这些成本,并有一定的盈余。

为了更好地理解三大成本之间的相互作用关系,本研究将公共交通系统成本分为需求成本和供给成本两类:

(1)需求成本即公众成本,是由票价和选择公共交通出行的时间成本决定的。减少公众出行时间成本是降低公众成本的基本途径,需要政府为公众提供更好的出行环境,如加大公共交通基础设施建设投入力度和运营商公共交通服务水平的改善。

(2)供给成本为运营商成本和政府成本。运营商通过购买更舒适和更安全车辆改善服务水平时,会增加运营商车辆购置和贷款成本;政府成本的增加在于为公众提供更好的公共交通出行网络,投入更多成本对运营商服务水平进行监管和维持运营商运营,以及补贴公众出行成本。无论是车辆更新、基础设施建设,还是公共交通网络优化,目的都是为公众提供更好的出行环境,降低公众成本。

从上述分析可以看出,低票价和高服务水平是公众选择公交出行的基本需求。从供需平衡角度讲,政府供给应该满足公众需求。然而,满足公众需求必然导致政府财政资金投入的增加,从而导致政府成本的升高,因此政府需要在满足公众需求与政府成本升高方面进行权衡。

2．政府成本

在政府成本的开支范围中,财政补贴是最引起关注的部分。为了降低社会公众出行成本,各地都实行了换乘优惠、学生票优惠,以及老年人和残疾人免费乘车等政策,有些城市还对刷卡进行补贴。北京、上海公交人次成本都超过4元,而企业实际票价收入不到成本的一半。要维系公交运转,就靠政府每年对常规公交的高额补贴,近年北京200亿元、上海90多亿元、深圳70亿元、武汉20余亿元、成都近30亿元。据初步统计,全国每年政府为公交企业补贴800亿～1200亿元(黄凤娟,2018)。中国实行的低票价政策,使公交企业普遍处于亏损状态,只有靠政府财政补贴才能维持运营。(www.daowen.com)

除票价差额补偿外,政府对运营商补贴还包括燃油补贴和运营成本补贴。运营商运营成本补贴占政府财政补贴支出的比重很大,一般为50%左右,而且呈现逐年上涨趋势。公交公益性背景下,即使公共交通服务水平没有改善,低票价政策实施也使政府成本增加,票价越低,政府补贴越多。此外,低票价政策使公共交通系统中的公众成本、运营商成本和政府成本之间不能各自独立,而是具有一定的关联性,这也增加了公共交通系统管理的复杂程度。

3．公众成本

公众成本最重要的组成成本是票价,票价核定与国家和地方政府政策相关。票价核定涉及票价制式,票价制式(简称票制)是指城市公共交通车票价格体系的结构或形式,是确定具体车票价格的基础。在制定公交票价时,应首先确定合理的票价制式。目前,公共交通票制以出行时间、出行距离或出行区域等为考虑因素,一般可分为单一票制、计程票制、分区票制、分时票制和一票制等多种类型,不同票制各有其优缺点。现有地面公交票价中,有的城市公共交通免费、有的城市基础公交票价为1元,特大城市公共交通基本票价多为2元。如果市民使用公交IC卡,还有5～8折的优惠(城市不同、优惠折扣不同)。目前,中国政府虽然从宏观层面上对地面公交票价制定设计了基本原则,但城市在实施过程中仍缺乏具体的规则可循,各地票价制定比较随意。

票价问题是城市公共交通优先发展的核心问题和敏感问题,低票价固然能够减轻社会公众的出行成本,但是却使城市政府财政压力增大,运营商自我服务改善能力下降。而且,低票价到底要“低”到什么程度,如何定义低票价,直到目前也没有一个明确的可参考的票价制定规则。

4．购买服务成本

在政府对运营商的补贴资金中,运营成本补贴所占比重最大。政府购买公交服务是从事后对运营商运营成本补贴转到事前的服务购买。本质上,政府购买的是运营商提供的服务,因此运营商成本决定了政府购买服务成本的高低。

运营商成本主要包括车辆购置成本、运营成本和财政贷款成本等。在这些成本中,有些运营成本(如车辆维修用的基本生产资料成本、职工工资,以及职工养老、保险和医疗等费用)是完全市场化的,低票价政策实施使票价严重背离市场价值,企业靠自身能力无法维持运营,因此政府购买服务时必须对这些成本进行考虑。政府购买服务的手段之一是签约外包。在外包前,需要对外包成本进行测算,主要测算支付服务提供者的费用、选择服务者的成本和监督的费用等。将外包成本与政府自己提供服务的成本进行比较,并综合考虑外包的优缺点、服务者的能力等因素,作出是否进行服务外包的评估结论(常江,2014)。服务外包是民营化的一种方式,政府必须依据签订的合同对承包方进行管理。