1．产权形式选择

在政府管制时,是否一定要进行国有企业的民营化改制呢? 通过定义和强制产权实施就能获得效率是不现实的,不仅产权定义困难,执行也会带来高成本,而且产权运营要与合同和组织结合(Williamson,2015)。许多研究认为从政府管制有效性角度看,需要民营化代替国有化。建立规范的政府管制制度,使政府与垄断企业成为不同利益主体,就是垄断企业不能是国有企业、不能是政府所有的企业,为此对现有国有垄断企业进行民营化改造,使其成为不是政府所有的企业(王学庆,2003)。但是,公共交通具有公益属性,国有化公交企业还肩负着公交公益性使命,这与通常情况下的获利性国企有着本质的区别。

当政府拥有一些类型的公共企业所有权时,这些企业便不会向公众提供优厚的福利。换言之,在一些公共利益实现上,私人拥有所有权,并辅以政府管制可能比政府直接掌握企业所有权发挥更大的功效(休斯,2015)。这些认为民营化才是出路的观点并不一定适用政府购买公交服务的政府管制中,原因主要有两个:一是公交民营化虽然能够降低运营成本,但增加政府与运营商之间的交易成本,可能导致公交公益性难落实;二是公交规模经济性限制了供应商数量,也可能导致民营垄断,无论国有垄断还是民营垄断都会存在效率问题。公共管理私有化、民营化,其本身也不是万能的,并不能有效克服“政府失灵”“市场失灵”所带来的问题,不少国家在社会公共管理私有化、民营化方面,仍持谨慎态度(项显生,2012)。

2．考虑的因素

产权的确立需要考虑市场竞争和规模经济效益。国有产权结构与具有垄断特征的市场具有较大相关性,而非国有产权结构则与小规模的原子式的竞争市场更为相容(刘小玄,2003)。理论研究表明政府购买公共服务效率的获得,需要引入竞争机制,而竞争机制的引入又会削弱自然垄断行业的规模经济效益。(www.daowen.com)

对城市公共交通来讲,其规模经济属性使其垄断经营更具效率。如果再从公交公益性落实角度出发,国有公交也是一个很好的选择。但国有垄断并不代表只有一家公交企业运营,根据城市人口规模大小可同时存在几家国有公交企业,企业管理团队可通过公开招标选择。对不能形成规模优势的中小城市来说,可利用公交民营化带来竞争。

3．产权多元化

政府购买公交服务以特许经营制度为基础,而特许经营制度只是强调竞争机制的使用。如果市场上同时存在几个国有公交企业,能够形成竞争机制的话,政府没有必要一定要将国有化变成民营化,把公共事业交给民营企业运营。此外,与地方政府建立政治联系的民营企业存在获取财政补贴效应越强,企业的经营效益和社会贡献越低的问题,说明企业获得的财政补贴是寻租的结果,而无政治联系的企业获得的财政补贴具有一定的效率促进作用(余明桂、回雅甫、潘红波,2010)。因此,政府购买公交服务在准入规制中,无须考虑产权形式问题,任何产权形式(国有、民营、股份制和外资等)的企业都可以进入公交市场,形成竞争态势,这样有利于政府挑选出合适的供应商。无论哪种产权形式的特许经营商,政府都需要对其合同履行进行监督。