许多研究认为政府购买服务能否带来效率具有不确定性,在缺乏竞争的购买服务中,还存在着机会主义、低效、供应商垄断等种种风险(周俊,2010)。而且,政府购买服务过程中,存在需求方缺陷和供给方缺陷。需求缺陷主要表现在获取信息难度大、监管成本高,以及政府独立性削弱等方面,而市场缺乏竞争环境是必须面对的供给方缺陷(詹国彬,2013)。

1．打破垄断

市场竞争理论认为,如果是公共服务领域出现的问题,走出困境的办法既不在于鼓励政府扩大也不在于增加预算来奖励政府官僚,而是要用强有力的竞争来代替政府的垄断做法(项显生,2014)。为了实现公共资源配置效率最大化,提高财政资金的使用效率,中央政府提出要发挥市场机制作用,建立政府购买公共交通服务制度。在政府购买服务机制具体落实到公交方面时,特别强调按照特许经营形式对具有资质和符合服务要求的企业实施购买服务,并根据企业提供服务的数量和质量,按照一定的标准进行评估后支付服务费用。

显然,特许经营制度是政府购买服务的基本制度。特许经营制度是一种为打破垄断而运用竞争机制的选优制度,旨在提高城市公用事业的经营效率(王俊豪、陈无风,2014)。特许经营强调使用竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,竞争是制度实施的基础。提供服务和补贴运营成本的持续增加已经迫使世界上许多城市政府对公交行业进行改革,对不同国家改革结果的验证表明竞争性投标通常能产生行业成本下降和补贴水平下降(Idaand Talit,2017)。(www.daowen.com)

2．资源有效配置

城市政府在规范公共交通服务价格和服务水平的同时,还需引入竞争机制,改善资源配置效率。竞争会使社会资源的利用更有效率,也会淘汰生产效率较低的企业,没有竞争就没有市场资源的优化配置。公共产品供给市场化、民营化与社会化,是政府购买公共服务的主要目标。政府从公共产品的直接提供者、生产者转变为安排者、购买者,可以摆脱政府直接生产成本高、效率低的困境(李军鹏,2013)。

特许经营制度实施的关键是公共交通市场有若干个竞争者。新加坡政府积极培育公交市场竞争环境,除了与本土公司签订运营权外,还积极引进国外公交公司进入新加坡公交市场,目前新加坡地面公交市场经营者共有四家(两家本土,两家国外)。理论上,竞争者类型可能包括国内和国外、国有或民营企业等,因此,特许经营者的选择关键在“特许”两字,政府要把握好经营者需要的是哪些类型的企业和具备什么样的资质,实行准入规制。