以深圳和厦门为例,两市采取了不同的产权结构形式,但两者效率值均非常高。从单个城市看,产权形式并不能直接决定特许经营制度安排效率,无法得出城市公共交通市场哪种产权形式最优结论。但从中国公共交通市场整体看,产权形式对制度绩效的影响是可预期的,即混合多元化城市市场效率相对较高。混合多元化城市市场效率高,这是因为市场存在一定程度的竞争。为什么会出现单个城市和群体城市的研究结论具有差异性呢? 中国许多大中城市只有一家国有垄断公交企业提供服务,产权残缺现象严重,而且生产效率与市场规模相关。因此,单独用生产效率解释产权形式与特许经营制度安排效率之间的关系就会出现单个城市与群体城市研究结论的差异。除了竞争,产权残缺和市场规模等因素都会影响产权效率。

1．竞争

竞争通常是对产权效率进行研究的一个约束条件。对公共事业来说,产权本身并不能决定其效率,只有引入竞争机制,才能够带来效率的提升。科斯1960年认为:没有任何理由认为,政府在政治压力影响下产生而不受任何竞争机制调节的,有缺陷的限制性和区域性管制,必然会提高经济制度运行的效率,但同样也不能认为这种政府行政管制不会导致经济效率的提高(科斯等,2014)。

多纳休(Donahue)1989年认为“私营企业在市场竞争环境下,通常比官僚结构更富有效率,但是由此推论在缺乏竞争和市场检验情境下,私人组织依然能保持高效率是一种理想主义的观点”(休斯,2015)。对公共交通行业来说,在没有竞争约束条件下,不能贸然否定国有企业的内生性和效率性,也不能夸大民营企业提高公交绩效的能力,产权效率还取决于是否有竞争。

2．产权残缺

德姆塞茨(1988)认为产权的残缺可以被理解为是对那些用来确定完整的所有权权利束中的一些私有权的删除,在一定意义上限制了可让渡性而保留了排他性。在此基础上,本研究认为界定产权是否残缺可从两个方面考虑:一是产权束(即使用权、收益权和转让权)是否完备;二是所有权权利束中私有权是否被削弱,只要产权存在任意一个方面的问题,就可以认为存在产权残缺现象。从产权残缺角度分析制度安排效率,中国城市公共交通产权方面存在两个明显问题:产权束不完备;私有权的削弱。国有垄断经营的城市,进入壁垒高,私人公交企业被限制进入,排他性强。(www.daowen.com)

由于公交票价的管制,对国有公交企业来讲,除了收益权受到限制外,其转让权也被管制,同样国有控股或参股企业的转让权也受到一定的限制。理论上,由于收益权和转让权的缺失,外部性增大,国有垄断运营城市效率一定低。而公私合营城市由于转让权被部分限制,其效率会高于国有垄断城市。对多元化城市公共交通市场来说,由于具有竞争性,且存在私有产权,产权相对完整,与国有垄断和公私合营产权形式城市相比,其效率一定高。但从中国城市公共交通整体发展现状看,由于多数大中城市公共交通属于国有垄断产权形式,产权残缺现象严重,因此效率不高,这也是中国城市公共交通分担率低的重要原因之一。

3．市场规模

经济学观点认为,规模经济和范围经济能够带来生产效率的增长,而市场规模大小是决定规模经济的重要因素。城市公共交通具有边际成本不断降低特性,即当将其提供给某一消费者的同时又提供给另一消费者时,其成本会降低。如果市场规模足够大,边际成本趋于零。公共交通这种规模经济特性使政府愿意对市场进行干预,如中国政府实施的公交低票价政策。

特许经营制度下,政府提供公共交通基础设施,有的城市公交车辆也由政府提供。在这种背景下,选择公共交通出行人数越多,公共交通系统生产效率越高,即规模效益越显著,政府资金的利用率越高。市场规模决定一个城市的公交系统生产效率。