不管产权定义如何,产权对效率的影响得到经济学家们的公认。在所有权与经营权分离的国有企业之中,厂长、经理在拥有企业管理权的同时,却不必为自己的行为负责,不必承担自己行为带来的社会成本,这是国有企业的经营者不可能追求“经济效益最大化”,而只是把国有企业作为实现自己目标最大化的工具的根本原因(张维迎、马捷,1999)。特许经营制度下,民营机构得以参与公共交通市场运营,增强了市场竞争意识,有利于改善市场效率。但是,民营化导致的过度竞争和公益政策难以落实问题也随之而来,市场秩序混乱,社会效益降低。哪种产权形式能够带来更高效率一直是经济学家争论的焦点,产权与效率是政府购买公交服务必须面对的问题。

以科斯为代表的主要观点是私有制能够带来更高效率,而以斯蒂格利茨为代表的经济学家认为,并不是所有的国有企业都不如私有企业效率高。在垄断程度较高的行业,即使私有化,也不会取得明显的效益改善(吴振球,2008)。虽然产权理论论证了产权与效率的相关性,并认为私有产权比国有产权具有更高效率,但对公用事业,如城市公共交通,产权是否决定效率,一直存在争议。中国实行特许经营制度的目的是引入竞争机制,提高行业效率,从而降低政府财政负担。但从改革实践和理论研究看,哪种产权形式能够带来更高的行业效率仍存在困惑。

第一,民营资本参与公交运营,是否一定能带来高效率? 民营化能够带来行业效率的提高,已得到许多专家的肯定。Iseki(2010)利用1992—2000年的数据就公交业务外包对成本效率影响进行分析,分析结果表明业务外包对公交企业具有积极作用,运营成本有所降低。对公用事业企业而言,似乎没有任何一种类型的股东对其业绩有显著的作用,股权结构与企业的业绩无关(陈晓、江东,2000)。(www.daowen.com)

第二,公共交通国有垄断经营,是否一定带来低效率? 困惑来自经济学家们对产权效率的争论,即产权并不能完全决定效率,甚至对公用事业企业,产权与效率无关(陈晓、江东,2000;吴振球,2008)。周其仁(2000)认为国家所有或集体所有的公有制完全不同于在个人私产基础上集合起来的合作制或股份制,公有制企业的非市场合约性,从根本上消除了保证企业效率的一种机制:市场校正企业出错。许多对公共交通市场化研究的结论表明,没有非常有说服力的证据可以证明市场化方案能够改善绩效,虽然需求主导的市场化确实能在一定程度上带来成本节约,但总体来看,市场化带来的成本节约并不显著(蔡长昆,2016)。

第三,如果按照某些学者的观点,公用事业产权与效率无关,那么政府就无须进行公交市场化改革,无须引入社会力量。当前中国实行的是城市公共交通优先发展战略,而且定义公共交通为公益事业,追求收益最大化的私有企业与公交公益性目标不符。政府为了实现公共交通的公益性,实行公交企业国有化就具有必然性。从这个逻辑看,国有公交企业就是一种内生性的制度安排。那么,公共交通市场需要改革吗?